شهرداری، محصول مدرنیته
فردگرایی که یکی از بارزترین نمودهای مدرنیته است در هیچ کجا به اندازه شهر امکان بروز و ظهور ندارد. بنابراین مقارن با آغاز توسعه غرب، شهرنشینی رشدی چشمگیر پیدا کرد و به شاخص مهمی برای توسعه مبدل شد. به علاوه شکل‌گیری دولت به مفهوم مدرن و به منظور انجام نقش کارگزاری و تصدی‌گری و اعمال حاکمیت نیازمند شهر بود. چنین شرایطی رفته رفته به تاسیس شهرهای بزرگ انجامید و این شهرها به نوبه خود نیازهای جدیدی را خلق می‌کردند. مهم‌ترین نیاز در این رابطه مربوط به اداره شهر و ارائه خدمات به ساکنان آن بود که همواره با دشواری‌هایی مواجه می‌شد. فرآیند شهرنشینی در ایران و ورود مدرنیته به شهرها حکومت را با چالش‌های عمیقی در این رابطه مواجه کرد.
شهرها در آستانه مدرنیته
تهران پایتخت این زمان ایران از آن دست شهرهایی بود که در حقیقت برای پایتختی ساخته شد. این محل هنگام انتخاب آقامحمدخان قاجار یکی از روستاهای ری به شمار می‌رفت البته روستایی بزرگ و استراتژیک بود ولی در برابر شهر بزرگ و پر اهمیتی همچون ری هرگز به حساب نمی‌آمد. با این حال تهران پایتخت قاجاریه شد و دارالخلافه نام گرفت و در طول سلطنت پادشاهان قاجار رفته رفته تکامل یافت تا به هیات دیگر شهرهای سنتی آن زمان ایران در آمد. ورود مدرنیته به ایران را معمولا مقارن با سلطنت ناصرالدین‌شاه می‌دانند. هرچند پیش از آن نیز در زمان فتحعلی‌شاه و با شکست ایران در جنگ با روسیه با اصلاحات مختلفی که از سوی افرادی چون عباس‌میرزا و قائم مقام فراهانی صورت پذیرفت، تلاش شد دریچه‌هایی برای ورود عناصر مدرن به ایران بازگشایی شود. مدرنیته همانگونه که انتظار می‌رفت در ایران نیز نخست به شهرها پا گذاشت.
آنچه همگام با ورود مدرنیته بر شهرهای ایران رفت، همان تکرار داستان مواجهه ایرانیان بدون آگاهی و شناخت کافی با مدرنیته است. چنین مواجهه‌ای از شهرهای ایران نمونه‌های ناهنجار و تقلیدی شهرفرنگ‌ها را خلق کرد. شهرهای سنتی که درون یک نظام سنتی با نهادهای سنتی قادر بود کارویژه‌های خود را به خوبی انجام دهد، در آستانه مدرنیته به شکلی بی‌قواره می‌کوشید مقلد آن باشد و عموما نیز ناموفق ارزیابی می‌شد، چنانکه دکتر پولاک، پزشک اتریشی دربار ناصری که حدود سه دهه در پایتخت ایران زندگی کرد، تهران را این چنین توصیف می‌کند: «هنگامی که مسافری به پایتخت اروپایی نزدیک می‌شود، سر و صدای شاد یا شلوغی ارابه‌ها و درشکه‌هایی که می‌آیند و می‌روند، روستاهایی آباد، لباس‌های شهری، نزاکت و لطفی که در مردم مشاهده می‌شود و... همه او را متوجه این نکته می‌سازند که دارد به مرکز مملکت نزدیک می‌شود. درباره تهران هیچ‌یک از آنها که گفتیم صادق نیست. این شهر که در دشتی کم آب نزدیک حاشیه کویر قرار گرفته به استثنای راه‌هایی که در اثر عبور ستور ایجاد شده دارای جاده‌های مواصلاتی نیست و هیچ بنای معظمی ندارد...»
شهرداری نیاز شهر مدرن
پولاک در ادامه گزارش‌های خود از تهران تصویری دقیق‌تر به‌دست می‌دهد که شرایط فضاهای شهری در این زمان را روشن می‌کند: «برای نظافت خیابان‌ها هیچ عملی صورت نمی‌گیرد. این را دیگر به میل و دلخواه سبزیکارها واگذار کرده‌اند که زباله شهر را برای کود ببرند. دل و روده حیواناتی که ذبح شده‌اند و باقی مانده غذا و جانورانی که مرده‌اند، به کوچه افکنده می‌شود و در آنجا می‌ماند. پس این خود بخت بلندی است که سگ‌های بسیار با تخم‌وترکه فراوان‌شان شبانگاه از کمینگاه بیرون می‌پرند و خیابان‌ها را تمیز می‌کنند. شغال‌ها نیز اینجا و آنجا، گاه و بی‌گاه به دستیاری سگان برمی‌خیزند. استخوان‌های به‌جا مانده را در خندق شهر می‌اندازند. با وجود این تپه‌های کوچکی نیز در شهر هست که کثافت قرن‌های بسیار را لایه به لایه در خود انباشته و از انظار پوشانده. بوی عفونت وحشتناکی که از این همه مواد گندیده منتشر می‌شود، سکونت در تهران را در فصل تابستان به‌خصوص برای اروپاییان طاقت‌فرسا می‌سازد. تب‌های کشنده‌ای ایجاد می‌کند و باعث می‌شود که هرگاه وبا وارد مملکت شد، به‌طور وحشتناکی کشتار کند. بیش از هر وقت بوی عفونت چند روز بعد از عید قربان بیداد می‌کند... بنابراین به اروپاییان سخت توصیه می‌شود که تابستان را در یک جای ییلاقی به سر ببرند. چرا که تردیدی نیست در شهر در این فصل به اسهال خونی سختی مبتلا می‌شوند.»
ادامه وضعیت ناگوار شهر تهران را در دوره مظفری نیز می‌توان دنبال کرد. عبدالحسین خان ملک‌المورخین سپهر که رساله قانون را در دوره مظفرالدین شاه به رشته تحریر درآورده است، وضعیت تهران را در این دوره این‌گونه توصیف می‌کند: «در اصلاح مجرای آب دارالخلافه تمام امراضی که در شهر پیدا می‌شود به واسطه بدی آب شهر است، زیرا که آبی که در آن از فضولات سگ و گربه و شتر و اسب و قاطر و الاغ و گوسفند و اطفال انسان و آب‌های ماست گندیده و آب پنیر و هندوانه و خربزه گندیده و آب دیزی‌پزی و صابون‌پزی و غیره و غیره باشد، چگونه مورث امراض غریبه نمی‌شود؟ و اگر بعضی کسان آب جاری در عمارات دارند و ازین آب[بیمار] نمی‌شوند، ناچار از بعضی اغذیه و مطبوخات که از این آب در آن استعمال شده اکل و شرب می‌کنند. به علاوه، وقتی هوای شهر از این آب متعفن شد، هر کس استشمام این هوای متعفن را می‌نماید، مبتلای به هرگونه مرضی می‌شود...» و در جای دیگر می‌افزاید: «کوچه‌های شهر خیلی خراب و کثیف و پرتگاه و گودال‌های زیاد دارد و خاکروبه‌دان خانه‌هاست و اسباب تعفن هوا و مورث امراض می‌شود.»
با افزایش تدریجی نمادهای مدرنیته در تهران بر شمار جذابیت‌های شهر افزوده شد و به علاوه فراگیر شدن قحطی، وبا و خشکسالی در کشور مهاجرت به تهران را به‌عنوان یک مقصد جذاب تسریع کرد. افزایش جمعیت شهر بر شمار مشکلات آن افزود و در چنین فضایی گروه‌های مختلف بنابر منافع و سلایق خود دست به تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری برای شهرها می‌زدند. بنابراین نیاز به ایجاد یک سیستم فراگیر در رابطه با ارائه خدمات شهری سخت احساس می‌شد. برای این امر نخست نهادی به منظور نظافت شهر در نظر گرفته شد که به آن احتسابیه می‌گفتند و با توجه به بحران ایجاد شده و اهمیت این امر به مسوول امر احتساب ابتدا لقب احتساب آقاسی و بعدا احتساب‌الملک را اعطا کردند. محمود خان کاشانی نخستین کسی است که منابع دوره ناصری از او به‌عنوان احتساب‌الملک یاد می‌کنند و به‌نظر می‌رسد این شخص نخستین رئیس احتسابیه در ایران بوده است. به مرور بر شمار کارکردها و وظایف این نهاد افزوده شد و بخش‌های مختلف خدمات شهری به آن واگذار می‌شد.
ناصرالدین شاه در طول دوران سلطنت خود به اقدامات دیگری نیز جهت بهبود فضای شهری دست زد، از جمله امین‌حضور «پیشخدمت خاصه شریفه» را مامور تنظیمات و انتظامات شهر دارالخلافه و حوالی آن کرد. همچنین خندق بزرگی برای دفع خاکروبه‌ها و کثافات شهر حفر شد. کار مهم دیگر این دوره که با کمک شاگردان مدرسه دارالفنون عملی شد، کشیدن نقشه تهران بود. از کسانی که در این دوران به امور شهری ماموریت یافتند می‌توان به محمدحسن‌خان صنیع‌الدوله و اعتمادالسلطنه و میرزا عباس‌خان پسر میرزارضا مهندس‌باشی اشاره کرد. بسیاری از منابع میرزا عباس خان مهندس‌باشی را که در مدرسه نظامی فرانسه تحصیل کرده بود نخستین کسی می‌دانند که مسوولیت اداره شهر تهران را برعهده داشته است.
در دوره مظفرالدین‌شاه برای نخستین‌بار نهاد «بلدیه» تاسیس شد که تکامل یافته احتسابیه بود. محل این نهاد در ساختمان «چادرخانه» یا «خیام خانه» روبه‌روی سبزه میدان واقع بود. نزدیکی تاسیس این نهاد با انقلاب مشروطه این شانس را فراهم کرد که به‌زودی صاحب قانون شود و مجلس اول در یکی از نخستین اقدامات خود قانون بلدی را در ۱۰۸ ماده به تصویب رساند. نخستین رئیس بلدیه تهران خلیل‌خان اعلم‌الدوله ثقفی پزشک، سیاستمدار، نویسنده و مترجم بود. او در دارالفنون پزشکی آموخته بود و احتمالا نخستین فارغ‌التحصیل این رشته در داخل کشور بود. البته وی ادامه تحصیلات خود را نیز به توصیه طولوزان پزشک مخصوص ناصرالدین شاه در فرانسه گذراند و حتی موفق به دریافت نشان شوالیه در آن کشور شد. ثقفی در بازگشت به‌عنوان پزشک مخصوص مظفرالدین‌شاه مشغول به خدمت می‌شود و همزمان به جرگه مشروطه خواهان می‌پیوندد. گفته می‌شود حضور او در دربار مظفری نقش بسزایی در تغییر نظر شاه و صدور فرمان مشروطیت داشت. مقارن با روی کار آمدن محمد علی شاه به فرانسه می‌گریزد و با فتح تهران توسط مشروطه‌خواهان به ایران بازمی‌گردد و به‌عنوان نخستین رئیس بلدیه منصوب می‌شود.
به این ترتیب تهران از وضعیت نابسامانی که برای دهه‌های متمادی با آن دست به گریبان بود رهایی پیدا کرد و نهادی مشخص با قوانین معینی که از سوی مجلس ابلاغ شده بود، مسوولیت اداره آن را برعهده گرفت. البته در ابتدا این نهاد ضعف‌های بسیاری داشت که منجر به اصلاح قانون آن و ابلاغ قانون جدید برای سامان دادن به وضعیت مالی و درآمدهای بلدیه در مجلس دوم شد. وظایف بلدیه از همان ابتدا شامل طیف گسترده‌ای بود و در قانون بلدیه هدف از تاسیس آن را «حفظ منافع شهرها و رفع نیاز شهرنشینان» آورده بودند. علاوه بر امر نظافت و زیبایی شهر خدمات دیگری مانند رفع تکدی‌گری، تاسیس دارالمساکین، دارالعَجَزه و مریضخانه، ایجاد کتابخانه، خدمات مربوط به آتش‌نشانی، حفظ و مرمت مساجد و مدارس و دیگر اماکن عمومی از جمله خدماتی بود که ارائه آن بر عهده بلدیه‌ها گذاشته شد. این نهاد در سال‌های بعد فراز و فرودهای بسیاری را سپری کرد و با گسترش و اهمیت پایتخت در مجموعه اداری و سیاسی کشور ریاست نهاد بلدیه که بعدها شهرداری نام گرفت، اهمیت ویژه‌ای پیدا کرد.
شهرنشینی در ایران
شهرنشینی در طول تاریخ ایران در مقایسه با دیگر صورت‌های زندگی اجتماعی از اقبال کمتری برخوردار بوده است. ایران عموما صاحب جامعه ایلاتی و قبیله‌ای بود که مردم هویت خود را به آن وابسته می‌دانستند. با این حال حکومت‌ها اگرچه عمدتا سابقه ایلاتی داشتند اما برای تشکیل و تثبیت خود به شهرها وابسته بودند و اغلب شهرهای بزرگ را به‌عنوان پایتخت خود برمی‌گزیدند یا محدوده‌ای کوچک را پس از پایتختی به شهری بزرگ مبدل می‌کردند. چراکه آنچه یک دولت نیازمند آن بود نظیر تمرکز، فعالیت‌های نظامی، گسترش تجارت و صنعت جز در محدوده شهر امکان‌پذیر نبود. شهرهای ایران به‌صورت سنتی از نهادهای خاصی تشکیل می‌شد و ساکنان عمده آن وابستگان به‌دستگاه حکومت بودند.
کهن‌دژ محل استقرار شاه، شارستان سکونتگاه دیوانیان، اشراف و سپاهیان و سواد شهر جایی بود که عمدتا مردم عادی از پیشه‌وران و کشاورزان زندگی می‌کردند. بازار و مسجد دو نهاد مهم در مجموعه شهرهای ایرانی بود که هریک کارویژه‌های خود را در قالب زیست سنتی ایفا می‌کرد. به علاوه از آنجا که حکومت‌ها ثبات چندانی نداشتند و احتمال تاخت و تاز و درگیری در شهرها نسبت به دیگر مناطق بیشتر بود، مردم عادی تمایل چندانی برای شهرنشینی نداشتند. چانچه در یورش مغولان بیشترین آسیب متوجه شهرها شد تا آنجا که آبادترین شهرهای آن روزگار نظیر نیشابور برای قرن‌ها دیگر نتوانستند اهمیت پیشین خود را به‌دست آورند. مجموعه این عوامل از جذابیت زندگی در شهرها پیش از ورود مدرنیته به ایران می‌کاست.