توسعه به‌رغم دشواری‌ها
حال آنکه انجام چنین تحقیقاتی با توجه به ایده «گذشته، چراغ راه آینده» و نیز این تفکر که «تاریخ، تم‌شناسی یا ریشه‌شناسی تحولات اجتماعی روز است»، نه‌تنها به بخشی از نیازهای هویتی جامعه ایرانی پاسخ خواهد داد، بلکه می‌تواند مورد استفاده طراحان و مدیران عرصه‌های سیاست شهری به‌خصوص در مقوله مهم فضاهای عمومی شهری قرار گیرد که امروزه به‌عنوان یک نیاز حیاتی و مبرم در زندگی اجتماعی بشر خودنمایی می‌کند. سیاست دولت ایران در فاصله سال‌های ۱۲۹۹ تا ۱۳۲۰ش. برای ایجاد تاثیر عمیق در زندگی مردم و انجام تحول و تجدد در عرصه‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی منجر به شکل‌گیری فضاهای جدید شهری شد که منعکس‌کننده نمادهای تحول مذکور بودند. شرایط اسفبار فضاهای شهری در عصر قاجاریه زمینه تحول در دوره بعدی را فراهم آورد. اقدامات و تحولات صورت گرفته در سال‌های مورد اشاره نخست مبنای خود را در وضع قوانین و مقررات یافته و سپس تمرکز خود را در عرصه‌های اجرایی قرار داد. البته همچون هر اقدام نو و تحولگرا، سیاست شهری این دوره به‌رغم تاثیرگذاری بسیار با موانع، واکنش‌ها و نقدهایی درخصوص کاهش مشارکت‌های مردمی، تخریب نمادها و نشانه‌های شهری روبه‌رو بوده است.
تحول در عرصه قوانین و مقررات
با توجه به وضعیت و شرایط اسفبار فضاهای عمومی شهری در ایران دوره قاجاریه، از نخستین و در عین حال ضروری‌ترین اقدامات صورت گرفته - از سال ۱۲۹۹ تا ۱۳۲۰ ش - در زمینه سیاست شهری، تدوین مقررات، قوانین، دستورالعمل‌ها، مصوبه‌ها و آیین‌نامه‌ها جهت بهبود وضعیت فضاهای عمومی شهری بوده است. سیاست‌گذاران حوزه شهری و در راس آن نهاد بلدیه یا شهرداری به خوبی دریافته بودند که برای رفع نابسامانی فضاهای عمومی شهری باید نخست بسترهای قانونی اقدامات اصلاحی خود را فراهم سازند. علاوه بر این گسترش ارتباطات با دول خارجی نیز که پیش‌تر از این با چنین مباحثی مواجه بودند، در دریافت این ضرورت‌ها و اخذ الگوها بی‌تاثیر نبوده است.
این مساله البته با توجه به وقوع انقلاب مشروطه (۱۲۸۵ه.ش) و لزوم قانون‌گرایی، نه‌تنها یک امر ضروری به شمار می‌رفت؛ بلکه می‌توانست در فرهنگ‌سازی جامعه ایران و هماهنگی عمومی با سیاست‌های شهرسازی دولت‌ها بسیار موثر باشد. بنابراین بخشی از سیاست‌های شهری در این دوره را می‌توان به وضع قوانین و آیین‌نامه‌ها در مجلس شورای ملی، دولت یا سازمان شهرداری پیرامون تشکیلات بلدیه، وظایف و اختیارات آن، شرایط احداث بنا و وظایف مالکان اشاره کرد که رفته‌رفته نیز با گذر زمان این ضوابط و قوانین فربه‌تر شد. چنانکه تصویب «قانون بلدیه» در سال ۱۳۰۹ش. قدرت بسیاری به شهرداری داد. مهم‌ترین محورهای این قوانین به شرح ذیل بود:
1- قوانین توسعه و احداث معابر: قوانین و مقررات شهرداری تهران از ۱۲۹۹ تا ۱۳۲۰ش. گویای آن است که تصمیم‌گیری در مورد معابر شهر از مهم‌ترین بخش‌های آن بوده است. همان‌گونه که شهرداری در قوانین متعدد، مفصل و متواتر خود نشان می‌دهد، به‌طور مستمر با دو پدیده یعنی «احداث» و «توسعه» معابر مواجه بوده است. به کمک اسناد و مدارک دولتی مشخص می‌شود که نظام شهرسازی با تکیه بر آیین‌نامه‌ها و قوانین، سیاست توسعه معابر را به دلایل مختلف، به‌خصوص شرایط تحول اجتماعی ناشی از مدرنیسم و به‌گونه‌ای اجباری سرعت بخشید. مثلا در بخشنامه وزارت داخله یا کشور از جمله وظایف مهم بلدیه، توسعه ضروری معابر و احداث خیابان عنوان شده و از مزایا و محسنات این اقدامات سخن رفته است.
در سال‌های ۱۳۰۹، ۱۳۱۲ و ۱۳۱۸ش. نیز «قانون احداث و توسعه معابر و خیابان‌ها» به‌عنوان چارچوب اصلی اقدامات شهرسازی از سوی مجلس شورای ملی به شکل مفصل‌تری تصویب شد که در آن به وظایف و اختیارات بلدیه در تحقق این امر اشاره شده است. این قوانین البته بارها برای افزودن به قدرت اجرایی آن مورد تجدیدنظر قرار گرفت. در قانون اولیه، تنها «توسعه» و «احداث» مورد توجه قرار گرفته است؛ اما در قوانین سال‌های بعد مانند قانون توسعه معابر در سال ۱۳۲۰ ش. عنوان «اصلاح» نیز به این دو اضافه شد. همچنین قانون «توسعه» نخست شامل معبر، خیابان و میدان و بعدها شامل فضاها و مکان‌های دیگر از جمله گذر، برزن، کوی و... شد. دلایل توجیهی این قوانین نیز در پی آن تغییر یافت. در آغاز تسهیل رفت و آمد و زیبایی شهر دلیل توسعه، احداث یا اصلاح عنوان شد؛ لکن بعدها سایر نیازمندی‌های شهر نیز به آن افزوده شد. تامین پشتوانه مالی اقدامات شهرداری و پیش‌بینی بودجه طرح‌های شهری نیز در تصویب قوانین مورد توجه بوده است. به‌طور مثال در سال ۱۳۰۹ش. قانون مالیات مستغلات به تصویب رسید و در همین سال مالیات وسایل نقلیه افزایش یافت.
2- قواعد بهسازی فضای شهری: به منظور هماهنگ‌سازی فضای معابر و خیابان‌ها با خانه‌های مردم و نیز مساله تردد آنان، بلدیه تهران در سال ۱۳۰۳ ش. قواعد ساخت اماکن عمومی را منتشر کرد. در اعلان مذکور که از سوی کریم بوذرجمهری کفیل بلدیه صادر شد، در بند نخست از مردم خواسته شد هنگام ساخت بنای جدید، بلدیه را مطلع سازند تا تحت نظر مهندس بلدیه کار ساخت بنا انجام شود. در پی آن نیز ماموران بلدیه سختگیری زیادی نشان دادند تا خانه‌ها موافق نقشه بلدیه احداث شود. موضوع دیگری که در اعلان مذکور قید شد، قانون مربوط به تسهیل تردد مردم و رفع موانع از پیاده‌روها و رعایت حقوق عابرین و در حقیقت برتری حق عمومی و شهروندی نسبت به حق خصوصی بود. بر این اساس چنین اعلام شد: «درب‌های دکاکین خیابان‌ها و معابر که به سمت معابر باز می‌شود، باید طوری ساخته شود که به داخل دکان مفتوح گردد...» علاوه بر این در راستای رعایت حقوق عابران از یک‌سو و توجه به نماهای شهری از دیگر سو، نخستین گروه دانشجویان اعزامی بازگشته از خارج از کشور«آیین‌نامه پیشامدگی در گذرگاه‌ها» را پایه‌گذاری و تصویب کردند (۱۳۱۸ ش.) براساس این آیین‌نامه، ساختمان‌های مشرف به بدنه خیابان دارای ضابطه و مقررات شد.
3 - قوانین و مقررات مربوط به نماهای شهری: نماهای شهری و مساله زیباسازی یکی دیگر از محورهای مورد توجه سیاست زیباسازی در عرصه قانون‌گذاری در مقطع مورد نظر بوده است. در این خصوص قوانین و مقرراتی توسط بلدیه وضع شد که نه تنها سیمای پایتخت را دگرگون ساخت، بلکه بعدها شالوده ضوابط شهرداری تهران و دیگر شهرها برای صدور پروانه ساخت و ایجاد بنا شد. به‌طور مثال در سال ۱۳۰۷ ش بلدیه تهران دستورالعملی را در مورد تعویض در مغازه‌ها و جایگزینی آن با در و پنجره شیشه‌دار صادر و حتی در ادامه تهدید کرد که در صورت عدم توجه مالکان، بلدیه خود راسا تغییرات مذکور را انجام خواهد داد.
همچنین در همین سال نخستین مقررات در مورد نماسازی بعضی از خیابان‌های تعریض شده، به ساکنان حاشیه‌ای این خیابان‌ها اعلام شد که براساس آن مالکان موظف بودند دیوارها و بناهای یک طبقه را تا ارتفاع سه متر و دو طبقه را تا ۵/ ۸ متر بیشتر بالا نیاورند. در سال ۱۳۱۱ ش. نیز نه‌تنها احداث بنا در جبهه معابر عمومی - بدون کسب اجازه کتبی از بلدیه - ممنوع اعلام شد، بلکه مقرر شد مالکان نمای ساختمان را به وسیله معمار نقشه‌کش در دو ورقه ترسیم و به بلدیه ارائه کنند تا با تطبیق با نقشه مصوب، جواز آن صادر شود. در این مقررات، احداث بنای خشتی، چینه‌ای و کاهگلی نیز با ممنوعیت مواجه شد. به این ترتیب با اهمیت دادن به نماهای شهری در این دوره، بناهای طراحی شده و زیبایی شکل گرفتند که تا به امروز در مرکز تهران و در بعضی از شهرهای بزرگ کشور بخش‌هایی از آن باقی است.
الگوها و متدهای تحول در سیاست شهری
دستور زبان شهرسازی این دوره - در قوانین و اجرا - هویت خود را از نحله‌های مختلفی می‌گرفت. در یک‌سو «اصولگرایان» قرار داشتند که به فرهنگ ملی - تاریخی ایران توجه می‌کردند و در سوی دیگر «بومگرایان» بودند که باور داشتند می‌توان دستاوردهای غرب را در ایران بومی ساخت (روش تلفیقی یا ترکیبی) و در نهایت نیز «غرب باوران» یا «غربزدگان» که معتقد بودند تنها چاره کار در این زمینه فرنگی‌مآب شدن و اخذ مظاهر تمدن غرب- به‌ویژه در صورت و ظاهر است. شهرسازی مبتنی بر غرب که صبغه اصلی این دوره به شمار می رود، عمدتا خود را در فضاهای عمومی شهری از جمله آرایش میادین جدیدالاحداث، چهارراه‌ها و تقاطع خیابان‌ها نشان داد. به‌طور نمونه می‌توان به چهار راه لاله‌زار - اسلامبول، میدان حسن‌آباد، میدان فردوسی و... اشاره کرد که تحت‌تاثیر شهرسازی اروپایی شکل گرفتند. اساسا حتی نقشه شهرها در این دوره ازسوی اروپایی‌ها و بر مبنای تفکر سرمایه‌داری طراحی شد. مثلا نقشه شهرهایی چون تهران و همدان توسط مستشاران فرانسوی و آلمانی در سال‌های ۱۳۱۰ و ۱۳۱۶ ش. تهیه و اجرا شد. بنابراین شهرسازان و معماران این دوره غالبا یا خود اروپایی بودند (مارکف، گدار، سیرو، دوبرول) یا متخصصان ایرانی دانش‌آموخته در غرب بودند (هوانسیان، گورکیان، آبکار، فروغی و...).
علاوه بر این معروف‌ترین و بزرگ‌ترین شرکت‌های پیمانکاری در زمینه شهرسازی نیز اروپایی بودند (ساسکس، لیچفیلد و...). خیابان‌کشی‌های جدید تهران با الگوی خطوط راست که میراث قرن ۱۹ بود، مدل این کار شد. جانمایی عناصر شهری، میدان‌های متفاوت و نماسازی شده در تقاطع خیابان‌ها، بافت شطرنجی توسعه شهر، اجرا و احداث بلوارها، خیابان‌بندی صلیبی شکل، ایجاد ساختمان‌ها به سبک غربی و شبکه حمل‌ونقل همگی عناصر گرته‌برداری شده از شهرسازی غربی بود. به این ترتیب فضای عمومی شهرهایی چون تهران به سبک و سیاق شهرهای نوین قرن نوزدهم اروپا شکل گرفت. این تحولات شهرسازی متاثر از جنبش شهرسازی مدرن بین‌الملل به مدد تجارب اروپا و ازسوی کارشناسان خارجی - و البته در بستری غیر از اروپا - در راستای شبیه‌سازی شهرهایی چون تهران به شهرهای مدرن اروپایی انجام شد و مجری قدرتمند آن افراد نظامی همچون سرلشکر بوذرجمهری، تیمسار هوشمند و سرهنگ بهرامی بودند.
سیاست شهری و چالش‌ها
سیاست شهری در زمینه فضاهای عمومی با چالش‌ها و موانع متعددی مواجه بوده است. نخست باید به مساله موقوفات اشاره کرد. در توسعه و ایجاد معابر، شهرداری‌ها همواره با مشکل بزرگ و دایمی روبه‌رو می‌شدند و آن مساله موقوفات بوده است. مزید بر این اختلاف نظر بین آیین‌نامه دولتی با یک حکم شرعی- مذهبی نیز بر این چالش‌ها بیشتر دامن می‌زد. از جمله قانون سال ۱۳۱۲ ش که خریداری موقوفات را به موافقت نظر مدعی‌العموم، حاکم محکمه شرع و نظارت اداره اوقاف منوط ساخت. در هر صورت این مساله از جمله چالش‌های اساسی سیاست شهری به‌شمار می‌رفت که در نهایت برای رفع این مشکل قانون توسعه معابر سال ۱۳۲۰ ش. مبنی بر نظارت اداره اوقاف ـ که یک سازمان زیر نظر دولت محسوب می‌شد ـ فصل‌الخطاب تلقی شد که در حقیقت برتری یافتن آیین‌نامه‌های دولتی و عدول از قوانین اسلامی مبنی بر حرام بودن فروش اراضی وقفی را در مرحله اجرا نشان داد.
احداث خیابان‌های جدید و توسعه خیابان‌های سابق در این دوره با موانع و مشکلات بسیاری مواجه می‌شد زیرا با موانعی چون خانه‌های اعیان و اشراف، مساجد، مدارس، سفارت یا عمارت دولتی مواجه می‌شد که این مساله بی‌تردید اعتراضاتی را در پی می‌آورد. به‌طور مثال تخریب سریع خانه‌ها از سوی شهرداری تهران در زمان سرتیپ بوذرجمهری برای توسعه خیابان‌ها موجب شد مردم به حاج سیدرضا فیروزآبادی، نماینده تهران در مجلس شورای ملی متوسل شوند. وی نیز در نطق پیش از دستور مجلس در ۱۶ بهمن ۱۳۰۷ش. خواستار جبران خسارت مردم از سوی دولت شد. در دو مساله انتقال گاوداری‌ها به خارج از شهر و نیز تبدیل اسامی خارجی تابلوهای مغازه‌ها به فارسی نیز ما شاهد مخالفت‌هایی با سیاست شهری بلدیه هستیم. در مورد نکته اول از آنجا که طویله‌های سطح شهر فاضلابشان را روانه کوچه‌ها و معابر می‌کردند، اداره بلدیه تهران اعلامیه‌هایی صادر و اعلام کرد که گاوداری‌ها باید به خارج از شهر منتقل شوند.
البته این سیاست با اعتراض گاودارها مواجه شد؛ لیکن دولت بر این مساله پافشاری کرد. درخصوص مورد دوم باید گفت در اواخر فروردین ۱۳۰۰ ش. دستور تبدیل اسامی خارجی تابلوهای دکاکین و مغازه‌ها به فارسی داده شد. لیکن گروهی از صاحبان این‌گونه مغازه‌ها که از اتباع خارجی بودند، از اجرای حکم مذکور خودداری کرده و اجرای آن را موکول به ابلاغ حکم از طریق سفارت دولت‌های متبوع خویش کردند. سیاست شهری در زمینه فضاهای عمومی شهری در آن دوره برداشت‌ها و تحلیل‌های متفاوتی را در بین طبقات مختلف جامعه ایرانی و به‌خصوص متخصصان این حوزه در پی داشته است. برخی از آنان با مشاهده تغییراتی که در فضا و کالبد شهر ایجاد شد، به دیده مثبت می‌نگریستند. نوسازی شهرها با احداث خیابان و معابر در بافت قدیم و جدید شهر به‌عنوان نماد تجدد مطرح می‌شد. دگرگونی چهره شهرها ـ در راس آن پایتخت ـ در کنار تبلیغات وسیع حکومت و نهادهای متولی این اقدامات، موجب ایجاد نگرش همسوگرایانه با سیاست مذکور شد. از سوی دیگر سیاست شهری در این دوره نقد و حتی مخالفت‌های بسیاری را به خود دیده است.
- برگرفته از: فصلنامه باغ نظر، شماره 23، سال نهم، زمستان1391، سیاست شهری در تاریخ معاصر ایران، نوشته جمال کامیاب، امامعلی شعبان.