پیدایش «برنامه‌ریزی»
همین‌گونه بود که بسیاری از دولت‌‌ها در تلاش برای بهره‌مندی از مزیت‌‌های عظیم صنعت مدرن دست به برنامه‌ریزی در اشکال مختلف زدند. هر چند این چنین تغییرات همیشه هم مسالمت‌آمیز نبود و با استقبال ملت‌‌ها مواجه نشد. از جمله موفق‌ترین این اصلاحات در شرق عالم به اصلاحات امپراتور ژاپن، «میجی» (۱۹۱۲-۱۸۶۸) در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم می‌‌توان اشاره کرد. معروف‌ترین و البته موفق‌ترین شکل اصلاحات مدرن در میان کشورهای اسلامی متعلق به جمهوری ترکیه است. مصطفی کمال پاشا (۱۹۳۸-۱۸۸۱) معروف به آتاتورک بنیانگذار این جمهوری که پس از انقراض امپراتوری عثمانی بنیان نهاده شد، در دوران زمامداری خود تلاش کرد این کشور را که اینک از بسیاری از منابع و موهبات زمان امپراتوری محروم بود با نوسازی در مسیر پیشرفت قرار دهد. اصلاحات آتاتورک در آن زمان الهام بخش بسیاری از رهبران منطقه از جمله رضاشاه نیز شد. با این وجود قرائت پهلوی اول از نوسازی قرائتی استبدادی و به‌دور از برنامه‌ریزی مدون بود. وی در بسیاری از موارد به صرف اعتقاد و اطمینان شخصی و بدون مشورت با کارشناسان یا اعضای دولت دستور به انجام یا توقف یک پروژه می‌‌داد. یک نمونه از این رفتارها در انعقاد قرارداد کارخانه ذوب‌آهن کرج با شرکت آلمانی «دماگ-کروپ» (۱۳۱۶ش) مشهود است.
برنامه‌ریزی هدفمند
سیاست‌‌های روزمرگی، تصمیمات شتابزده و فقدان یک استراتژی منسجم باعث شد که به‌زودی فکر برنامه‌ریزی در ایران نیز شکل بگیرد. یکی از نخستین کسانی که در این مورد دست به اقدام عملی زد ابوالحسن ابتهاج، دولتمرد بنام سال‌‌های نخست حکومت پهلوی دوم بود. وی به مدت ۸ سال (۱۳۲۹-۱۳۲۱ش) ریاست بانک ملی ایران را که عملا وظایف بانک مرکزی را انجام می‌‌داد برعهده داشت. او پس از آن نیز به‌عنوان نخستین رئیس سازمان برنامه ایران منصوب شد. ابتهاج که در زمان رضاشاه و به دعوت علی‌اکبر داور به امور دولتی وارد شده بود در خاطرات خودنگاشته‌اش نخستین جرقه‌‌های حرکت به سوی برنامه‌ریزی قانونمند و مدون را چنین توصیف میکند: «من از سال‌‌ها پیش یعنی درست از همان زمانی که در شرکت‌های دولتی با [حسین] علا کار می‌‌کردم، عقیده‌ام را در مورد مشکلات اقتصادی ایران با او در میان می‌‌گذاشتم و تاکید می‌‌کردم تا زمانی که برای کارهایمان «نقشه» نداشته باشیم (کلمه «برنامه» هنوز در آن زمان مصطلح نشده بود) وضع مملکت درست نخواهد شد.» او مدعی است که از زمان آغاز به کار دیوانی تا لحظه انتصاب به مدیریت سازمان برنامه یعنی قریب به ۳۰ سال تنها راه اصلاح وضع اقتصادی، اجتماعی را در برنامه‌ریزی می‌‌دانسته و بدان می‌‌اندیشیده است: «[من] معتقد بودم که کشوری مانند ایران، با امکانات مالی و نیروی انسانی محدود و احتیاجات نامحدود، باید دارای برنامه باشد. استدلال می‌‌کردم که مملکتی مانند ایران، با خصوصیاتی که به آن اشاره کردم، قادر نیست در ظرف مدت کوتاهی کلیه احتیاجات خود را تامین کند و بنابراین باید دید مهم‌ترین و ضروری‌ترین کارهایی که می‌‌توان در مدتی معین با بودجه‌ای معین انجام داد کدام هستند.»
به این صورت ابتهاج ایده خود را در مورد برنامه‌ریزی با حسین علا، رئیس وقت اداره کل تجارت در میان می‌‌گذارد (۱۳۱۵ش) و وی نیز این مطلب را به رضاشاه انتقال می‌‌دهد. در عین ناباوری این دو، رضاشاه با این فکر موافقت میکند. در پی آن و به پیشنهاد اداره کل تجارت، «شورای اقتصاد» به وجود می‌‌آید. نخستین جلسه این شورا که ابوالحسن ابتهاج ریاست دبیرخانه آن را برعهده گرفت، برای تصویب اساسنامه آن در فروردین ۱۳۱۶ تشکیل می‌‌شود. در خلاصه وظایف این شورا که در واقع نخستین گام در ایران برای برنامه‌ریزی امور مملکتی است، آمده: الف- مطالعه در طرحهای اقتصادی که از طرف وزارتخانه و ادارات مربوطه وزارتخانه‌‌ها و ادارات مربوطه تهیه می‌‌شود. ب- اظهارنظر در کلیه لوایح قانونی و نظامنامه‌‌های مربوط به امور اقتصادی کشور. «شورای اقتصاد همچنین موظف شد برنامه اقتصادی کشور و طریقه اجرای آن را تهیه کند. وظیفه شورای اقتصاد این بود که از «تشتت در امور اقتصادی» جلوگیری کند، بین فعالیتهای مختلف هماهنگی به‌وجود بیاورد و نیز فعالیتهای پراکنده را به شکل یک برنامه موزون تنظیم کند.» (خاطرات ابوالحسن ابتهاج. جلد اول.انتشارات علمی.۱۳۷۱. ص۳۰۰)
طی ۱۰ جلسه بعدی شورای اقتصاد رضاشاه از وضعیت کار این شورا ابراز نارضایتی میکند و می‌‌خواهد که هر چه زودتر برنامه‌ریزی کلان آغاز شود. ابتهاج دست به کار تهیه مقدمات کار می‌‌شود اما دست به هر کاری می‌‌زند به دیوار وزارت مالیه و وزیر آن یعنی محمود بدر بر می‌‌خورد، پس تصمیم می‌‌گیرد در جلسه‌ای با او طرح مساله کند. او در خاطرات خود اتفاقات آن جلسه ـ که با حضور حسین علا تشکیل می‌‌شود ـ را اینگونه تعریف میکند: «همه دلایلی را که در جلسات قبل در حضور خودش [بدر] گفته بودم دوباره تکرار کردم و لزوم تهیه برنامه بلندمدت را برای عمران مملکت یادآور شدم. بدر گفت: شما ایران و ایرانی را نمی‌‌شناسید ولی من می‌‌شناسم، اصلا برنامه بلندمدت یعنی چه؟ جواب دادم در کارهای مربوط به مملکت نباید روزمره و بدون برنامه زندگی کرد. بدر گفت: من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد. من فکر فردا را هم نمی‌‌توانم بکنم، آن وقت شما می‌‌خواهید نقشه تهیه کنید که ۵ سال دیگر چه‌کار می‌‌خواهید بکنید.» ابتهاج پایان این جلسه و نتیجه برآمده از آن را اینگونه توضیح می‌‌دهد: «وقتی از دفتر بدر بیرون آمدیم به علا گفتم من دیگر دنبال این کار را نخواهم گرفت. وقتی کفیل وزارت مالیه عقیده دارد که باید روزمره زندگی کرد و نظرش درست مخالف فلسفه برنامه‌ریزی است تلاش ما به جایی نخواهد رسید.» نخستین تلاش برای نظم بخشی به امور کشور به این گونه با شکست مواجه می‌‌شود تا طرفداران نظریه روزمرگی تا مدت‌ها فکر برنامه‌ریزی در ایران را به محاق فراموشی بسپارند. با این وجود پس از جریان شورای اقتصاد ابتهاج سه بار دیگر در سال‌‌های ۱۳۱۸ و ۱۳۲۴ در زمان ریاست بر بانک ملی تلاش کرد که تفکر برنامه‌ریزی را زنده کند که در دوبار نخست با بی‌توجهی دولت‌‌های وقت موفقیتی نصیب او نشد.
وی در سال ۱۳۱۸ در نامه‌ای که به احمد متین‌دفتری نخست‌وزیر وقت نوشت «علت مخدوش بودن اقتصاد کشور» را ۱- فقدان برنامه اقتصادی، ۲- عدم مرکزیت در کارهای اقتصادی اعلام میکند. تلاش دوم وی در زمان دولت صدرالاشرف (محسن صدر) نیز با شکست مواجه شد. خود وی دلیل آن را حضور دوباره محمود بدر به‌عنوان وزیر مالیه در دولت صدر می‌‌داند. سومین تلاش ابتهاج در زمان تشکیل کابینه ششم قوام‌السلطنه با حمایت شخص قوام و سهام‌السلطان بیات، وزیر مالیه تا حدود زیادی او را به رویای خود نزدیک میکند. این در حالی بود که خود وی پیش از این راسا در بانک ملی کمیسیونی را برای مطالعات لازم و تهیه مقدمات کار تشکیل داده بود. ضمنا او در نامه‌ای خطاب به بیات وزیر مالیه وقت از وی خواست تا در وزارتخانه متبوعش کمیسیونی را برای تهیه برنامه اقتصادی کشور تشکیل دهد، در عین حال به بیات پیشنهاد کرد به دریافت وام از بانک در حال تاسیس «بین‌الملل ترمیم و توسعه» (بانک جهانی آینده) برای استفاده در طرحهای عمرانی نیز بیندیشد. این پیگیری‌‌ها منجر به تشکیل اولین کمیسیون تهیه نقشه اقتصادی در فروردین ۱۳۲۵ شد. در تصویب‌نامه این کمیسیون تصریح شد که زین پس به ریاست وزیر مالیه هیاتی به نام «تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» تشکیل می‌‌شود که یکی از وظایف آن جمع‌آوری اطلاعات و آمارهای لازم از وزارتخانه‌‌ها و سازمان‌‌های دولتی برای تدوین برنامه خواهد بود. نتیجه فعالیت این هیات باید در اختیار هیات وزیران قرار می‌‌گرفت. از جمله اعضای این هیات ۱۰ نفره می‌‌توان به علی امینی (دبیرکل هیات)، دکتر کریم سنجابی، دکترضیاء‌الدین ابوالضیاء (پایور بانک ملی)، سیدجلال شادمان و... اشاره کرد.
نخستین مشکلی که این هیات در انجام ماموریت خود با آن روبه‌رو شد فقدان اطلاعات مدون در سازمان‌‌ها و وزارتخانه‌‌های دولتی بود. آنها در جست‌وجوی خود کمتر به آمار صحیح و منظم برخوردند. از دیگر دشواری‌‌هایی که بر سر راه این هیات قرار داشت عدم آشنایی متصدیان و کارمندان دولتی با مفهوم برنامه‌ریزی بود و دست آخر اینکه آنها از زمانی که برای تدوین یک برنامه ۷ ساله تعیین شده بود آن هم با کمبود اساسی در مقدمات کار گلایه‌مند بودند. در نتیجه فعالیت این هیات و استخراج مشکلات و کمبودهای بر سر راه برنامه‌ریزی در کشور از سوی آن، دولت تصمیم گرفت تا برای پیشبرد امور مربوطه در مرداد ۱۳۲۵ هیاتی به نام «هیات عالی برنامه» تشکیل دهد. در اساسنامه این هیات که به تصویب هیات‌وزیران رسید چنین وظایفی برای آن تعریف شد: تعیین توانایی مالی کشور در مدت اجرای برنامه، تطبیق ارقام هزینه برنامه با توانایی مالی کشور و اعتبارات ممکن‌الوصول...، تهیه قانونی دایر بر اینکه کلیه اعتبارات مربوط به اجرای برنامه باید صرفا برای این منظور[اجرای برنامه] صرف شود. «هیات عالی برنامه» ۲۷ عضو داشت. از اساتید دانشگاه گرفته تا وزرای سابق و حاضر و اقتصاددانان از این جمله می‌‌توان به دکتر کریم سنجابی (استاد دانشگاه)، سرلشکر ریاضی (وزیر سابق جنگ)، علی وکیلی (نایب رئیس اتاق بازرگانی) و دکتررضازاده شفق (استاد دانشگاه و نماینده مجلس) اشاره کرد. ابتهاج و علی امینی کسانی بودند که اعضا این هیات را با تایید نخست‌وزیر (قوام‌السلطنه) انتخاب کردند. نخستین جلسه «هیات عالی برنامه» در ۵ شهریور ۱۳۲۵ در کاخ وزارت خارجه به ریاست شخص قوام‌السلطنه تشکیل شد.
گره اول، تامین هزینه برنامه
مراحل نخست کار به کندی پیش می‌‌رفت. در جلسات نخست هنوز نتوانسته بودند در مورد مدت زمان اجرای برنامه یا هزینه اجرای آن به تصمیم و توافقی صحیح دست پیدا کنند. دلیل این مساله نیز روشن بود، فقدان امکانات لازم از جمله بوروکراسی کارآمد و هوشمند و در عین حال نبود دانش اقتصادی لازم مشکلات بزرگی بود که بر سر راه برنامه وجود داشت. اما به هرشکل، به قول ابتهاج براساس حدسیات هزینه اجرای برنامه ۱۵ هزار میلیون ریال برابر با ۴۶۱ میلیون دلار آن زمان برآورد شد و مدت اجرای برنامه ۵ تا ۷ سال تعیین گردید. به‌رغم اینکه این مبلغ در برابر نیازهای کشور بسیار ناچیز بود اما تامین آن نیز برای دولت بسیار دشوار بود. ابتهاج در خاطرات خود به این مساله اشاره کرده و از اینکه مجلس نیز با آزادسازی بخشی از پشتوانه پول ملی که مقدار طلای قابل‌توجهی بود، برای تامین هزینه برنامه مخالفت می‌‌کرد ابراز تاسف میکند. بر همین اساس وی تلاش‌‌هایی را برای استقراض خارجی صورت می‌‌دهد چرا که وی استقراض از خارج را برای اجرای برنامه عمرانی کاری بسیار درست می‌‌دانست. ابتهاج استدلال می‌‌کرد که اگر پول استقراضی واقعا و به‌صورت کامل صرف طرحهای عمرانی شود کمک به خودکفایی کشور است. به همین منظور طی نامه‌‌هایی که به حسین علا، سفیر وقت ایران در واشنگتن ارسال کرد ضمن تاکید بر اجرای طرحهای عمرانی مانند سد لار و تکمیل کارخانه برق تهران به هزینه زیاد آنها اشاره میکند و می‌‌گوید: «اگر این دو سه طرح تنها نیازهای این مملکت بود مملکت می‌‌توانست بی‌درنگ دست به کار شده و با سرمایه خود آنها را به‌موقع اجرا بگذارد.» ابتهاج در ادامه می‌‌نویسد: «متاسفانه دردهای ایران بدبخت با انجام این عملیات(که نهایت ضرورت را دارد...)علاج نمی‌‌شود زیرا فقر و فلاکت و بی‌سوادی و بیماری سراسر مملکت را فرا گرفته، سطح زندگی افراد را تا این حد پایین برده...از طرفی دیگر احتیاجات این کشور به حدی است که با این فقر عمومی ما قادر نخواهیم بود که آن احتیاجات را منحصرا و با توانایی و سرمایه خودمان به اجرا درآوریم.»
تقاضای وام از بانک جهانی
بانک جهانی در سال ۱۹۴۶ آغاز به کار میکند و در گام نخست به منظور ترمیم اقتصاد فرانسه ۲۵۰ میلیون دلار به این کشور وام می‌‌دهد، البته این مبلغ نیمی از مبلغ درخواستی دولت فرانسه بود. با توجه به این مساله علا به ابتهاج گوشزد میکند که بهتر است دولت ایران نیز تقاضای مشابهی به بانک جهانی ارسال کند. ایران نیز درخواستی مبنی بر تقاضای ۲۵۰ میلیون دلار وام برای اجرای برنامه عمرانی ۵ تا ۷ ساله خود ارسال میکند. بانک جهانی نیز در مقابل به ایران گوشزد میکند که کشورهای متقاضی، باید به انضمام درخواست خود برنامه کامل صرف وام را به بانک ارسال کنند. ابتهاج به دولت پیشنهاد میکند برنامه تدوین شده در هیات عالی برای وارسی بیشتر در اختیار متخصصان درجه یک خارجی قرار بگیرد. سفارت ایران در واشنگتن مامور می‌‌شود موسسه‌ای معتبر را به همین منظور پیدا کند. طی مذاکرات صورت گرفته موسسه موریسن نودسن شرایطی بهتر از دیگران به دولت ایران پیشنهاد میکند. نخستین متخصصان این موسسه در دی ماه ۱۳۲۵ وارد ایران می‌‌شوند. ابتهاج نیز از سوی دولت ایران جهت حل و فصل امور مربوطه تعیین می‌‌شود. «موریسن نودسن» در گزارش ۳۲۰ صفحه‌ای خود که چند ماه بعد از مطالعات و سفرهای متعدد به گوشه و کنار ایران به دولت ایران تسلیم کرد حدود ۲۴۰ طرح مفید عمرانی را با هزینه ۱/ ۲۵۰ میلیون دلار پیش‌بینی و اعلام کرد. بر این اساس ابتهاج مامور مذاکره با بانک جهانی شد. بانک نیز با دریافت گزارش برنامه عمرانی ایران به‌دلیل کمبود اعتبارات پیشنهاد کرد در گام اول اعتبار لازم برای ۲ سال نخست برنامه به ایران پرداخت شود. پس از آن در صورت توفیق در اجرای برنامه و نیاز مابقی مبلغ وام در اختیار ایران قرار بگیرد.
سازمان موقت برنامه
پس از پذیرش درخواست ایران از سوی بانک جهانی، مشرف نفیسی که تا آن زمان به‌عنوان عضو علی‌البدل در بانک جهانی حضور داشت از سوی قوام‌السلطنه مامور تهیه برنامه نهایی می‌‌شود. وی نیز به‌زودی برنامه نهایی را تقدیم دولت تازه (حکیم‌الملک) میکند. طی برآورد نفیسی هزینه اجرای برنامه هفت ساله ۶۵۰ میلیون دلار برآورد می‌‌شود. در ضمن تعیین می‌‌شود که تمام عایدات کشور از نفت در اجرای برنامه عمرانی هزینه شود. با این وجود در همان زمان نیز بسیاری در اجرای کامل این برنامه تردید داشتند. لایحه برنامه عمرانی در اردیبهشت ۱۳۲۷ تقدیم مجلس شد. در کمیسیون مخصوصی که در مجلس تشکیل شده بود تصمیم گرفته شد اداره‌ای تحت مدیریت مشرف نفیسی به نام «اداره کل برنامه» جهت تهیه برنامه عمرانی ۷ ساله و همچنین فراهم‌سازی مقدمات اجرای آن تشکیل شود. این اداره بعدها به «سازمان موقت برنامه» تغییر نام داد.
شکست برنامه عمرانی اول
برنامه عمرانی اول در بهمن ۱۳۲۷ به تصویب مجلس رسید اما هرگز به‌طور کامل به اجرا درنیامد. ابوالحسن ابتهاج به‌عنوان رئیس بانک ملی ایران که در آن زمان وظایف بانک مرکزی را برعهده داشت و کسی که به‌عنوان مبدع این مساله در ایران در تمام مراحل تدوین برنامه حضور موثر داشت، دلایل متعددی را برای شکست آن برمی‌‌شمرد که به اختصار بدانها اشاره می‌‌شود. به نوشته ابتهاج از زمان پیشنهاد طرح از سوی وی تا زمان تصویب آن در مجلس شورای ملی (شهریور ۱۳۲۴ تا بهمن ۱۳۲۷) ۶ کابینه روی کار آمدند. ۶ بار دولت ترمیم شد و ۸ بار وزیر مالیه تغییر یافت. حضور اشخاص بدبین و مایوس بر راس امور نیز در نظر ابتهاج یکی از دلایل مهم بود. از جمله دلایل دیگر که او بدانها تاکید میکند: ۱- اعتبار ناکافی برای طرح و عدم حمایت مجلس برای تامین آن، ۲- درآمد نفت بر خلاف قانون به‌صورت کامل در اختیار سازمان برنامه قرار نگرفت ۳- تغییر متعدد روسای سازمان موقت برنامه (۹ نفر در ۷ سال) ۴- عدم اعتقاد متصدیان امور به برنامه‌ریزی ۵- محدودیت وظایف سازمان برنامه به تهیه طرح‌ها و نظارت بر آنها آن هم در زمانی که دستگاه‌های دولتی به هیچ‌وجه مجهز و مهیا برای انجام این وظایف نبودند.
پایان سخن
در دوران تصدیگری ۴ ساله ابوالحسن ابتهاج بر سازمان برنامه ایران، این سازمان از محاق و فسادی که بدان گرفتار بود درآمد و شکل حقیقی خود را به‌دست آورد. در این دوران به‌رغم فشارها و ندانم‌کاری‌های مقامات عالیه از جمله شخص شاه و فسادی که بر دستگاه حکومتی حاکم بود وی توانست طرحهای مهم عمرانی متعددی را به اجرا درآورد و عاقبت یک دستگاه شکل یافته و منسجم را پایه‌ریزی کند. ابتهاج در سال ۱۳۳۴ و پس از تحمل فشارهای بسیار از سوی مقامات و حتی سفارتخانه‌‌های خارجی و براساس مرام و اخلاق غیرقابل انعطاف خود که هیچ دخالتی را در وظایفش تحمل نمی‌‌کرد، از ریاست سازمان برنامه کناره‌گیری کرد و دیگر هرگز به مشاغل دولتی بازنگشت. جالب اینکه وی در سال ۱۳۴۰ از سوی برخی مقامات دولتی به اتهام آنچه که آنها «اتلاف منابع ملی طی دوران ریاست بر سازمان برنامه» عنوان می‌‌کردند وی را ۶ ماه به حبس فرستادند، هر چند این اتهام هرگز به اثبات نرسید.