چگونگی حل‌وفصل یک اختلاف تجاری
در سال۱۹۷۲، برای دو روز، رئیس‌جمهور نیکسون در هاوایی نشست اقتصادی‌ای را با نخست‌وزیر تاناکا از ژاپن برگزار کرد. یکی از موارد دستور کار، کسری تجاری عظیمی بود که ایالات متحده انباشته بود، نتیجه‌ای از رشد بخش تولیدی ژاپن و اقتصاد راکد آمریکا. برای «کاهش این نابرابری به اندازه‌ای قابل مدیریت‌تر»، ژاپن موافقت کرد بیش از یک‌میلیارد دلار کالا و خدمات از ایالات متحده خریداری کند.
فهرست خرید شامل، به‌جز سایر موارد ۳۲۰میلیون دلار «خدمات غنی‌سازی اورانیوم» بود تا صنعت رو به رشد انرژی هسته‌ای ژاپن را تامین کند. اورانیوم واقعا تا انتهای دهه نیاز نداشت؛ اما ژاپن به‌عنوان لطفی به ایالات متحده، موافقت کرد آن را پیش‌خرید کند. بر این اساس، ۱۰شرکت برق ژاپنی اورانیوم غنی‌شده را از کمیسیون انرژی اتمی خریداری کردند تا تا زمان نیاز در تاسیسات AEC در اوک ریج، تنسی، ذخیره شود.
در اوک ریج، آنها به خوبی با مسائل هسته‌ای آشنا هستند؛ حتی نشان شهری آنها نیز نمودار یک اتم را نشان می‌دهد. این شهر آپالاچی در سال۱۹۴۲ توسط نظامیان به‌عنوان مکان اصلی تولید پلوتونیوم برای پروژه منهتن بنیان‌گذاری شد. اوک ریج که به‌عنوان شهر مخفی شناخته می‌شد تا پس از جنگ به دقت مخفی نگه داشته شد؛ کاری قابل تحسین با توجه به ده‌ها هزار نفری که در آنجا کار می‌کردند.
پس از روز پیروزی بر ژاپن، اوک ریج به کمیسیون انرژی اتمی واگذار شد. بودن شهری تحت مالکیت یک سازمان دولتی هم مزایا و هم معایبی داشت. از یکسو، ساکنان اوک ریج از امنیت شغلی غیرمعمولی برخوردار هستند؛ زیرا یک تاسیسات پردازش هسته‌ای دقیقا نمی‌تواند یک شبه تعطیل شود. از سوی دیگر، فرصت‌های شهر برای دریافت مالیات از کسب‌وکارها در بهترین حالت محدود است؛ چراکه تقریبا تمام دارایی‌های قابل دریافت مالیات متعلق به دولت فدرال است و بنابراین مصونیت دارد. بنابراین، شهرداری همواره در جست‌وجوی راه‌هایی برای افزایش درآمد است.
در اواخر سال۱۹۷۴، یکی از کارکنان تاسیسات امنیتی اوک ریج، چندین کانیستر اورانیوم را مشاهده کرد که برخلاف حالت معمول و نبود لوگوی کمیسیون انرژی اتمی، با نشان‌های ۱۰شرکت برق ژاپنی علامت‌گذاری شده بودند. این موضوع باعث شادی در اوک ریج شد؛ چراکه بالاخره مواد تجاری قابل دریافت مالیات یافت شده بود. شهر و شهرستان روان بدون درنگ به شرکت‌های ژاپنی صورت‌حساب‌های مالیاتی به مبلغ کلی تقریبا ۱۵.۴میلیون دلار برای مالیات‌های عقب‌افتاده ارسال کردند و شروع به برنامه‌ریزی برای خرج کردن این دارایی غیرمنتظره کردند.
دولت ژاپن که از این اقدام شگفت‌زده شده بود، اعتراض کرد. آنها گفتند که این خریدهای پیش‌پرداختی تنها به‌عنوان یک لطف به ایالات متحده انجام شده‌اند؛ اگر نشست نیکسون-تاناکا برگزار نمی‌شد، اورانیوم هرگز در اوک ریج ذخیره نمی‌شد. بر این اساس، آنها ادعای مصونیت حاکمیتی کردند.
در آن روزها بود که من وارد ماجرا شدم. وکیل منطقه اوک ریج و شهرستان رون با وزارت خارجه تماس گرفت تا بداند چه کسی درباره مصونیت حاکمیتی تصمیم‌گیری می‌کند. تماس او به یکی از همکاران سابقم در دفتر مشاور حقوقی منتقل شد. به او به درستی گفته شد که مشاور حقوقی وزارت خارجه در آن زمان مسوول تصمیم‌گیری درباره این مسائل بود. سپس وکیل فورا پرسید: «آیا مشاوران حقوقی اخیری را که به بخش خصوصی بازگشته‌اند، می‌شناسید؟»
چندی پیش چارلز براور اینجا را ترک کرد، (همکار سابقم پاسخ داد) می‌توانید او را در واشنگتن، در شرکت «وایت‌اند کیس» بیابید. به این ترتیب من به‌عنوان وکیل شهر و شهرستان استخدام شدم. ژاپن نیز از خدمات آ.لینوود هولتون، فرماندار سابق ویرجینیا که بعدها جانشین دیوید آبشایر به‌عنوان دستیار وزیر امور خارجه برای امور قانونی شد، بهره برد و این‌گونه بود که نبرد آغاز شد!
بر اساس نظریه سنتی و گسترده مصونیت حاکمیت خارجی، عملا هیچ‌یک از اقدامات دولت‌ها نمی‌توانست موضوع ادعایی باشد. مشکل اینجا بود که من با همین مساله هنگام مذاکره برای تنظیم مفاد داوری با اتحاد جماهیر شوروی مواجه شده بودم: کشورهای کمونیستی بیشتر تجارت خود را از طریق شرکت‌های دولتی انجام می‌دادند. اعطای مصونیت حقوقی به تمام معاملات تجاری این کشورها نه تنها عبث بود، بلکه می‌توانست به انواع بی‌عدالتی‌ها منجر شود. به وضوح، نظریه حقوقی نیاز به تغییر داشت.
تا سال۱۹۷۴، این فرآیند به خوبی در جریان بود. ۲۱سال پیش از آن، وزارت امور خارجه نامه تیت را منتشر کرده بود که به نام یکی از پیشینیان دور من به‌عنوان مشاور حقوقی موقت، جک تیت، نام‌گذاری شده بود. نامه تیت دیدگاهی محدودتر نسبت به مصونیت حاکمیتی را به رسمیت شناخته بود، دیدگاهی که شامل معاملات تجاری نمی‌شد. من پیش از این با آن در کار حقوقی خود برخورد کرده بودم، زمانی که نمایندگی هلبرت آلدریچ از بانک کمیکال را در دعوی شخصی او علیه سفیر مجارستان برعهده داشتم (به فصل ۱ مراجعه کنید). نامه تیت قدمی در جهت درست بود؛ اما هنوز چندین مشکل با این سیستم وجود داشت.
اولین مشکل این بود که تفسیر نامه تیت در دستان وزارت امور خارجه قرار گرفت؛ جایی که به هیچ وجه از سیاست‌زدگی مبرا نیست. کشورهای خارجی به‌طور قابل فهمی، تفسیرهای نامطلوب از نامه تیت را نه به‌عنوان تعیین‌های مطابق با قوانین، بلکه به‌عنوان توهین‌هایی علیه خود توسط دولت وقت می‌دیدند.
دومین مشکل این بود که قوه مجریه، همان‌طور که هر دانش‌آموز متوسطه‌ای با دقت می‌داند، به‌طور معمول نمی‌تواند دستگاه قضایی را ملزم کند؛ زیرا تفکیک قوا یک اصل بنیادین در قانون اساسی است. بنابراین تا جایی که به دادگاه‌ها مربوط می‌شد، وزارت امور خارجه فقط می‌توانست پیشنهادهایی ارائه دهد. معمولا دادگاه‌ها رهنمودهای این وزارتخانه را در چنین مواردی دنبال می‌کردند؛ البته گاهی اوقات هم این کار را نمی‌کردند. این مساله پتانسیل ایجاد سردرگمی‌های عظیمی را داشت. سومین مشکل این بود که با پیشرفت تجارت جهانی و شرکت‌های دولتی، وزارت امور خارجه بیش از پیش برای ارائه چنین «پیشنهادهایی» مورد درخواست قرار می‌گرفت. تا زمانی که من به‌عنوان مشاور حقوقی موقت فعالیت می‌کردم، حداقل یک وکیل در دفتر من به‌طور تمام‌وقت به این مسائل اختصاص یافته بود. دفتر ما به اندازه کافی با کار زیاد و منابع ناکافی مواجه بود؛ از دیدگاه ما، کنار گذاشتن مسوولیت تصمیم‌گیری‌ها درباره مصونیت حاکمیتی یک تصمیم اداری بدیهی بود. مشکل نهایی بیشتر مربوط به آیین دادرسی بود؛ اما به همان اندازه عجیب به نظر می‌رسید. به دلایل فنی، شاکیان برای اثبات صلاحیت قضایی در ایالات متحده مجبور بودند اجرائیه‌ای را نه به شخص بلکه به دارایی متعلق به دولت خارجی ابلاغ کنند. با این حال، نقص‌های موجود در سیستم به‌گونه‌ای بودند که پس از دریافت حکم، معمولا امکان اجرای آن حکم علیه همان دارایی ممکن نبود. این وضعیت هیچ‌کس را راضی نمی‌کرد، به جز شاید وکلای دعاوی که ساعت‌ها صرف حل و فصل این درهم‌ریختگی‌ها می‌کردند. بنابراین با همکاری وزارت دادگستری، ما پیش‌نویس قانونی را آماده کردیم و در پایان ژانویه۱۹۷۳ آن را در کنگره معرفی کردیم. متن، پس از اصلاح، سرانجام به‌عنوان قانون مصونیت‌های حاکمیت خارجی شناخته شده با نام FSIA تبدیل شد؛ اما نه تا نزدیک به ۴سال دیگر. تا زمانی که من در مقابل کمیته قضایی مجلس نمایندگان به ریاست پیتر رودینو برای حمایت از این قانون‌گذاری شهادت دادم، افشاگری‌ها درباره تخلفات واترگیت در کاخ سفید به‌طور روزانه در حال بیرون آمدن بودند و تقریبا به‌طور انحصاری تیتر روزنامه‌ها را به خود اختصاص داده بودند. اولین نسخه FSIA در کمیته به حال خود رها شد.
بنابراین، در پرونده اوک ریج، نامه تیت همچنان اعتبار داشت. هولتون که نمایندگی ژاپن را بر عهده داشت، از مشاور حقوقی وزارت امور خارجه خواست تا «پیشنهاد» مصونیت را بر اساس اینکه شرکت‌های خدماتی به‌عنوان نمایندگان دولت ژاپن عمل می‌کنند، ارائه دهد. در پاسخ کتبی من، استدلال کردم که این یک معامله تجاری است؛ اینکه این کار به‌عنوان لطفی به ریچارد نیکسون انجام می‌شد، اهمیتی نداشت. همان‌طور که خود نامه تیت نیز بیان می‌کرد، تنها ماهیت معامله مهم است؛ اهداف پشت پرده آن بی‌اهمیت است.
در همین حال، پرونده تا جلسه استماع در هیات مالیاتی ایالت تنسی در نشویل پیش رفت. با توجه به اینکه احتمال می‌دادم دادگاه‌های ایالتی نخواهند با جزئیات حقوق بین‌الملل عمومی درگیر شوند، پرونده را به‌عنوان مساله‌ای ساده از اعلام انصراف مطرح کردم که آنها با آن بسیار آشناتر بودند. معاهده مودت میان ایالات متحده و ژاپن که در پایان اشغال ایالات متحده در سال۱۹۵۳ امضا شده بود، تعیین کرده بود که مصونیت حاکمیتی شامل «موسسات خصوصی و تحت کنترل خصوصی» نخواهد شد. شرکت‌های خدماتی مواردی از این دست بودند؛ هرگونه مصونیت کنار گذاشته شده بود؛ پرونده مختومه. یا همان‌طور که وکیل شهر اوک ریج به واشنگتن‌پست گفته بود: «فقط به این دلیل که رادیواکتیو است، دلیل نمی‌شود که نتوان از آن مالیات گرفت.» به دلایل فنی، احتمالا قانون FSIA در پرونده اوک ریج کاربرد نداشت، حتی اگر در آن زمان اجرا شده بود. با این حال، مورد اورانیوم ژاپنی برخی از مشکلات سیستم نامه تیت را نشان می‌دهد. ژاپن، هم در گذشته و هم اکنون، یک متحد و شریک تجاری کلیدی آمریکا در منطقه‌ای حیاتی از جهان است؛ در اواسط دهه ۱۹۷۰، این کشور به دنبال تنش‌زدایی خود با چین بود، ابتکاری که دولت آمریکا آن را از نظر استراتژیک مهم می‌دانست. آیا واقعا ارزش داشت که تحریک بالقوه‌ای را در چنین رابطه مهمی برای موضوعی به سادگی یک اختلاف مالیاتی محلی به‌وجود آوریم؟ آیا استفاده از منابع وزارت امور خارجه در این زمینه منطقی بود؟ چه اتفاقی می‌افتاد اگر در نهایت وزارت امور خارجه و دادگاه‌های محلی به نتایج متفاوتی می‌رسیدند؟
ما هرگز فرصتی برای آزمایش سوال آخر پیدا نکردیم. تنها ۹۰دقیقه قبل از زمان مقرر برای ارائه پرونده‌مان به وزارت امور خارجه و درحالی‌که تصمیم نهایی هیات مالیاتی تنسی هنوز در انتظار بود، خبر رسید که طرفین اختلاف خود را با پرداخت ۴.۵میلیون دلار حل و فصل کرده‌اند. این خبر باعث شد تا نفس‌های راحتی در واشنگتن، نشویل و توکیو کشیده شود. با سهم خود از این درآمد، شهر اوک ریج پیشنهاد ساخت یک دبیرستان جدید را داد و درخواست‌هایی برای نام‌گذاری آن جمع‌آوری کرد. یکی از اهالی محلی پیشنهاد داد نام آن را «دبیرستان انولا گی» بگذارند؛ نامی که از بمب‌افکن B-۲۹ که بمب اتمی را بر هیروشیما انداخته بود، گرفته شده بود؛ پیشنهادی که شاید در آن زمان خنده‌دار به نظر می‌رسید، اما خوشبختانه اجرا نشد و این اجازه داد تا اتحاد آمریکا-ژاپن بدون آسیب باقی بماند.
نجات اقتصاد اندونزی
نامه تیت تنها راهی نبود که از طریق آن سیاست‌ها راه خود را به اختلافات بین آمریکایی‌ها و دولت‌های خارجی باز می‌کردند. در سال۱۹۶۲، کنگره تعدیل Hickenlooper را به قانون کمک خارجی اضافه کرد که به نام حامی اصلی آن، سناتور بورک هیکنلوپر، جمهوری‌خواه از ایالت آیووا نام‌گذاری شده بود. این تعدیل پس از مصادره دارایی‌های تلکام آمریکا توسط برزیل به تصویب رسید و دولت آمریکا را ملزم می‌کرد تا کمک‌های دوجانبه را از کشورهایی که اموال آمریکایی را بدون «جبران کافی» مصادره می‌کردند، قطع کند و درباره کمک‌های چندجانبه به آنها رای منفی دهد.
دولت کندی این تدبیر را بر همان اساسی که دولت نیکسون با قانون اختیارات جنگی مخالفت کرده بود، رد کرد؛ چراکه این اقدام به‌شدت دست‌های بخش اجرایی را در امور خارجی می‌بست. هیکنلوپر این استدلال را رد کرد و پیشنهاد او به‌طور گسترده و با تحسین در سنا تصویب شد. کندی نمی‌توانست این مصوبه را وتو کند؛ زیرا در آن صورت مجبور بود تمام قانون کمک خارجی را نیز وتو کند. بنابراین تعدیل هیکنلوپر به قانونی در سراسر کشور تبدیل شد.
در سال۱۹۶۳، سوکارنو در اندونزی حاکم بود. انتقادات شدیدی علیه سوکارنو در کاپیتول هیل شکل گرفت؛ به‌طوری‌که یکی از سناتورها رئیس‌جمهور اندونزی را متهم کرد که در جریان سفرش به دیترویت، از اداره پلیس این شهر خواسته بود به‌عنوان دلالش عمل کند. لیندون جانسون، مانند دیگر روسای‌جمهور، تمایل داشت از استناد به تعدیل هیکنلوپر اجتناب کند تا قدرت اجرایی‌اش محدود نشود؛ با این حال، تنها راه برای اجتناب از این امر قطع کمک‌ها توسط خود او بود، پیش از اینکه کنگره او را به این کار مجبور کند. این اقدام سوکارنو را هرچه بیشتر به سوی کمونیست‌ها سوق داد، همان‌طور که وزارت امور خارجه به جانسون هشدار داده بود؛ اما این روند نزدیکی به پکن و مسکو در سال ۱۹۶۵ با برکناری سوکارنو پایان یافت. یک به یک، اندونزی بیشتر ادعاهای مصادره اموال را حل و فصل کرد؛ اما هنوز یک استثنا وجود داشت، یک شرکت نیویورکی به نام سی اویل‌اند جنرال که مزارعش مصادره شده بود. بر اساس توصیه وکیلش، ژنرال دونالد داوسون که مشاور نزدیک ترومن در کاخ سفید بوده، سی اویل پیشنهادهای جبران خسارت اندونزی را رد کرد. چرا؟ زیرا سی اویل، به لطف ژنرال داوسون، باور داشت که قدرت سیاسی معادل بمب اتمی دارد، به شکل تعداد کافی سناتورها و اعضای کنگره که به نفع آنها بودند و می‌توانستند اعمال تعدیل هیکنلوپر را اجباری کنند و تقریبا تمام کمک‌ها به اندونزی را قطع کنند.
کمی پس از انتخاب جیمی کارتر در نوامبر۱۹۷۶، من به همراه نمایندگانی از سه شرکت مشاور مالی اندونزی -لمن برادرز، اس.جی.واربرگ و لازار فررز-
به جاکارتا سفر کردم تا با رهبران بانک مرکزی اندونزی، معروف به بانک اندونزی، ملاقات کنم. هدف اصلی این سفر، مقابله با اقدامات بروس رپاپورت، بانکدار مشهور اسرائیلی، بود که به خاطر باج‌خواهی‌های مکررش شناخته شده است. رپاپورت متخصص شناسایی مقامات مستعد برای دریافت رشوه در هر کشور بود و از آنها برای سودجویی استفاده می‌کرد. در این مورد، او به یک ژنرال فاسد اندونزیایی رشوه داده بود تا قراردادهای گران‌قیمتی برای حمل نفت دریایی صادر کند. بانک اندونزی از این ماجرا باخبر شده و قراردادها را لغو کرد که این امر منجر به شکایاتی در سراسر جهان، از جمله در نیویورک شد که در آن رپاپورت بیش از یک‌میلیارد دلار درخواست کرده بود.
اندونزی در حال بهبودی از زیان‌های دوران سوکارنو بود؛ اما این روند بهبود با یک بحران مالی عمیق که توسط رفتارهای غارت‌گرانه رپاپورت تشدید شده بود، مورد تهدید قرار گرفته بود. درحالی‌که ساختمان‌های اداری تازه در حال ساخت در اسکای‌لاین جاکارتا بودند، خیابان‌ها در سطح زمین با ترافیک سنگین که عمدتا شامل بکاک‌ها (ریکشاهای موتوردار) بود، روبه‌رو بودند و غالبا دچار آب‌گرفتگی می‌شدند. وقتی رانندگان ما از بانک اندونزی در آب‌های کثیف گیر می‌افتادند، اغلب به‌دلیل اینکه پسران خیابانی لوله‌های اگزوز را با کف دمپایی‌هایشان مسدود کرده بودند و موتورها را خاموش کرده بودند، ما با پرتاب اسکناس‌ها از پنجره‌های باز به سمت همان پسران متخلف، به سرعت راه‌حلی پیدا می‌کردیم، آنها سپس خودروها را از آب‌های عمیق بیرون می‌کشیدند.
رئیس بانک اندونزی، رحمت صالح مرا به ناهار با هیات‌مدیره‌اش دعوت کرد. من از صالح پرسیدم نظرش درباره انتخاب کارتر چیست؟ او پاسخ داد: «خوب است، زیرا به این معناست که رابرت مک‌نامارا همچنان رئیس بانک جهانی باقی خواهد ماند.» این پاسخ سریع و قاطع نشان داد که در آن زمان چه چیزی برای صالح و برای اندونزی اهمیت داشت: جریان پایدار و قابل اعتماد کمک‌های چندجانبه. اندونزی در آستانه تحول اقتصادی بود؛ اما بدون حمایت بین‌المللی، اقتصاد کشور متوقف می‌شد. دولتش ممکن بود فرو بپاشد و آخرین بار که چنین اتفاقی افتاد، ده‌ها تا صدها هزار نفر در خشونت‌ها جان باختند.
کمپینی که ژنرال داوسون در کاپیتول‌هیل به نفع سی اویل انجام داده بود، عملا شبیه به اخاذی سیاسی علیه یک کشور خارجی در شرایط دشوار بود. اما من چیزی متوجه شدم که ژنرال داوسون نادیده گرفته بود. یک استثنا برای داوری در تعدیل هیکنلوپر وجود داشت. منازعاتی که به این روش حل و فصل می‌شوند، موجب فعال‌سازی ممنوعیت کمک‌ها طبق این تعدیل نمی‌شوند. هیچ معاهده یا قراردادی وجود نداشت که داوری را الزامی کند؛ اما ما همواره می‌توانستیم آن را پیشنهاد دهیم.
قانون نوع خاصی از داوری را مشخص نکرده بود، بنابراین من تصمیم گرفتم یک دادگاه داوری را طراحی کنم که از لحاظ سیاسی کاملا محافظت شده باشد. ما داوری را تحت قوانین اتاق بازرگانی بین‌المللی (که در آن زمان پرکاربردترین قوانین داوری بین‌المللی در جهان بود) پیشنهاد دادیم که توسط یک داور منفرد (کم‌هزینه‌تر از یک هیات) انجام شود. این داور یا استاد وویل از حقوق بین‌الملل در دانشگاه کمبریج یا استاد چیچلی حقوق بین‌الملل عمومی در دانشگاه آکسفورد (که بدون شک دو تن از محترم‌ترین حقوق‌دانان بین‌المللی در جهان هستند) خواهد بود.
همزمان، من از دیویس رابینسون، مشاور حقوقی وقت وزارت امور خارجه درخواست کردم تا نظر رسمی کتبی خود را صادر کند تا در مواجهه با داوسون، سنا و هر کس دیگری که استفاده می‌کند، تایید کند که پیشنهاد داوری که من طراحی کرده‌ام مطابق با تعدیل هیکنلوپر است. چگونه ممکن بود او از این درخواست امتناع کند؟ او نتوانست و نکرد؛ نظر صادر شد و سی اویل به‌طور عجیبی ساکت شد.
به موقع، دلیل آن را کشف کردیم. موکل ما یک میلیون دلار صرف استخدام کارآگاهان خصوصی کرد تا مالکیت شرکت را بررسی کنند. پس از تحقیقات زیاد، آنها مالک واقعی سی اویل را پیدا کردند: مردی به نام دیامانتیدی، یک یونانی صدساله که در وووی، سوئیس زندگی می‌کرد. تعدیل هیکنلوپر تنها به شرکت‌های متعلق به آمریکایی‌ها اعمال می‌شد. بنابراین این پایان ماجرا بود. وزارت امور خارجه موافقت کرد که تعدیل هیکنلوپر اصلا در این مورد اعمال نشود. نمی‌توانم بگویم که آیا ژنرال داوسون از مالک واقعی اطلاع داشت یا خیر؛ اما در هر صورت، او فقط وقت موکلش را تلف کرده بود.
ادامه دارد
منبع: کتاب در دست انتشار
« قضاوت درباره ایران»، نوشته قاضی چارلز براور
ترجمه دکتر حمید قنبری