انقلاب چین و بحران تایوان
تاریخ اخیر تایوان به خوبی نشان می‌دهد که روابط بین‌الملل می‌تواند تا چه حد درهم‌تنیده و پیچیده باشد. هنگامی که کمونیست‌های طرفدار مائو در سال۱۹۴۹ سرزمین اصلی چین را تصرف کردند، دولت ملی‌گرای چیانگ کای‌شک به تایوان گریخت. ملی‌گرایان طرفدار چیانگ تایوان همچنان ادعای حکومت بر کل چین را داشتند. ایالات متحده که از کمونیسم بیمناک بود، آنها را به رسمیت شناخت؛ اما با تثبیت قدرت دولت مائو در سرزمین اصلی، این موضع به‌طور فزاینده‌ای غیرقابل دفاع شد.
در کنار تنش‌زدایی با اتحاد جماهیر شوروی، ابتکار برجسته سیاست خارجی ریچارد نیکسون، گشایش به سوی چین – به معنای جمهوری خلق در سرزمین اصلی – بود. برقراری روابط، طبیعتا، مستلزم به رسمیت شناختن نهایی جمهوری خلق چین به‌عنوان دولت قانونی چین –حاکمیت بالفعل در پکن– و قطع به رسمیت شناختن تایوان به‌عنوان یک کشور بود. همان‌طور که فرمول‌بندی ایالات متحده بیان می‌کرد: «فقط یک چین وجود دارد و تایوان بخشی از چین است.» جانشینان نیکسون این سیاست را ادامه دادند و این کار بر عهده جیمی کارتر افتاد که با پایان دادن به معاهده کلیدی دفاع متقابل ایالات متحده و جمهوری چین (تایوان)، آن را به ثمر برساند.
این سیاستی جنجالی بود و برای مخالفانش فرصتی برای ضربه زدن به شانس انتخاب مجدد کارتر با ادعای «رها کردن» یک متحد ایالات متحده توسط رئیس‌جمهور بود. در سپتامبر۱۹۷۸، کنگره در لایحه‌ای جامع درباره امنیت بین‌المللی، بندی را گنجاند که قوه مجریه «باید» قبل از لغو معاهده با کنگره مشورت کند. در دسامبر، کارتر طبق مفاد خود معاهده، اعلام لغو آن از پایان سال۱۹۷۹ را صادر کرد. چند روز بعد، گروهی از تندروهای سیاست خارجی محافظه‌کار به رهبری سناتور باری گلدواتر، نامزد ریاست‌جمهوری در سال۱۹۶۴، علیه رئیس‌جمهور کارتر در دادگاه منطقه‌ای ایالات متحده برای ناحیه کلمبیا شکایت کردند و خواستار حکمی برای جلوگیری از خاتمه دادن به معاهده بدون موافقت سنا شدند.
برای این قانون‌گذاران، این شاید یک اقدام سیاسی خوب بود؛ اینکه خود را در نقش ایستادگی در برابر کمونیست‌های بی‌خدا نشان دهند، معمولا برایشان نتیجه‌بخش بود. با این حال، ادعای آنها از نظر قانونی بی‌معنی بود. مفاد معاهده صراحتا امکان خاتمه دادن به آن را به همان شیوه‌ای که کارتر انجام داده بود، پیش‌بینی می‌کرد. قانون اساسی هیچ الزامی برای موافقت سنا در نظر نگرفته بود. تصور غلط رایجی وجود دارد که سنا مسوول تصویب معاهدات است؛ این‌طور نیست. سنا صرفا «مشاوره و موافقت» خود را با تصویب، ارائه می‌دهد (یا آن را رد می‌کند). تصمیم نهایی برای تصویب یا عدم تصویب بر عهده رئیس‌جمهور است. به دلایل مختلف، روسای جمهور در طول سال‌ها تصمیم گرفته‌اند معاهدات تاییدشده توسط سنا را تصویب نکنند. درست است که سنا می‌تواند درباره تصویب معاهدات مشورت دهد و موافقت کند. اما مشاوره و موافقت، به شکل تایید، برای انتصاب سفرای آمریکا در کشورهای خارجی نیز الزامی است؛ آیا گلدواتر واقعا قصد داشت بگوید که رئیس جمهور برای تغییر آنها نیز به اجازه سنا نیاز دارد؟
دادگاه منطقه‌ای ایالات متحده در ابتدا دعوی گلدواتر را رد کرد و اشاره کرد که کنگره هنوز ممکن است با خاتمه معاهده توسط کارتر موافقت کند. گلدواتر و متحدانش به کنگره بازگشتند و قطعنامه‌ای به‌دست آوردند که «به نظر سنا برای خاتمه دادن به هر معاهده دفاعی متقابل بین ایالات متحده و یک کشور دیگر، تایید سنای ایالات متحده الزامی است.» دادگاه منطقه‌ای مجددا این ادعا را بررسی کرد و در ۱۷اکتبر۱۹۷۹ – پنج‌روز قبل از ورود شاه به ایالات متحده– حکم داد که خاتمه دادن کارتر به معاهده دفاعی متقابل بدون تایید هر دو مجلس کنگره یا دو سوم سنا بی‌اثر است.
این حکم قضایی که مانعی بر سر راه یک ابتکار مهم سیاست خارجی ایجاد کرد، بدون شک برای دولت شوک‌آور بوده است. به نظر می‌رسد دادگاه استیناف ایالات متحده برای حوزه قضایی ناحیه کلمبیا نیز از این حکم متعجب شده است؛ چراکه تنها با گذشت کمتر از چهار هفته، جلسه‌ای را برای رسیدگی به این پرونده با حضور تمام قضات دادگاه (هیات کامل) ترتیب داد. این رویه مشابه پرونده «حقوق میراندا» در پرونده «دراموند» است که تقریبا ۱۵سال پیش در آنجا به وکالت استیناف آن پرونده پرداختم و تمام قضات وقت دادگاه در جلسه رسیدگی حضور داشتند.
درحالی‌که اخبار نگران‌کننده‌ای از ایران را دنبال می‌کردم، تماس تلفنی از آرتور روین دریافت کردم. آرتور، همکلاسی من در دانشکده حقوق هاروارد، در دفتر مشاور حقوقی وزارت امور خارجه با من همکار بود و اکنون به‌عنوان معاون مشاور حقوقی معاهدات در آنجا مشغول به کار بود. آرتور اظهار کرد که به نظر او، با استناد به اصول بنیادین حقوق بین‌الملل، به‌ویژه اصول مندرج در کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات، استدلال قانونی محکمی وجود دارد.
به‌طور خلاصه، تنها کشورهای مستقل می‌توانند معاهده امضا کنند و یکی از معیارهای بنیادین برای تشخیص کشور مستقل، به رسمیت شناخته شدن آن توسط سایر کشورهاست. تاریخچه تایوان از دهه۱۹۵۰ به بعد، نشان‌دهنده کاهش تدریجی به رسمیت شناختن این کشور، از جمله توسط سازمان ملل متحد در سال۱۹۷۱ بوده است. بنابراین اگر تایوان دیگر یک کشور مستقل محسوب نمی‌شود، اساسا معاهده‌ای وجود نداشته و موضوع مطرح‌شده در دادگاه نیز منتفی می‌شود.
من جمهوری‌خواه بودم و قرار بود از طرف دولتی دموکرات وکالت کنم. با این حال تردیدی نداشتم، اولا به این دلیل که صیانت از اختیارات ریاست‌جمهوری باید دغدغه‌ای فراجناحی باشد و ثانیا و مهم‌تر از آن، به این خاطر که طرفدار حاکمیت قانون در امور بین‌الملل هستم. از منظر حقوق بین‌الملل نیز استدلال آرتور را بسیار باارزش می‌دانستم. با این حال، آرتور ادامه داد که وزارت دادگستری که به نمایندگی از دولت، پرونده را پیش می‌برد، از مطرح کردن این استدلال امتناع کرد. آنها بر این باور بودند که پرونده قوی‌ای دارند که نیازی به تقویت با استناد به چیزی به مراتب پیچیده‌تر مانند «کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات» ندارد. بنابراین آرتور از من پرسید که آیا می‌توانم یک لایحه دعوی از طرف یک «دوست دادگاه» (amicus curiae) پیدا و ارائه کنم؛ روشی مشابه روشی که برای ارائه دفاعیه اوپک در برابر دادگاه کالیفرنیا به کار برده بودم؛ جایی که آنتونین اسکالیا وکیل آنها در دادگاه نهم حوزه قضایی بود. موافقت کردم و با پروفسور دان والاس از دانشکده حقوق دانشگاه جرج‌تاون تماس گرفتم. والاس دوست صمیمی من از دوران همکاری به‌عنوان روسای متوالی بخش حقوق بین‌الملل کانون وکلای آمریکا بود و در آن زمان ریاست موسسه حقوق بین‌الملل را بر عهده داشت. دان، این موسسه را به‌عنوان اصلی‌ترین لایحه دعوی از طرف «دوست دادگاه» ثبت‌نام کرد، ما او و یک همکار دیگر را به تیم اضافه کردیم و من لایحه خود را از طرف آنها ارائه دادم.
قصد حضور در دادگاه برای دفاع شفاهی را نداشتم، بلکه فقط می‌خواستم به‌عنوان ناظر شرکت کنم. وکلای تنظیم‌کننده لایحه‌های «دوست دادگاه» هرگز برای دفاع شفاهی فراخوانده نمی‌شوند، مگر در شرایطی خاص مانند پرونده اوپک که یکی از طرفین پرونده وکیل دیگری نداشته باشد. با این حال، روز قبل از جلسه، منشی دادگاه با من تماس گرفت و پرسید که آیا در جلسه حاضر خواهم بود. پاسخ دادم قطعا آنجا خواهم بود.» منشی دادگاه گفت: «خب، دلیل تماس من این است که...» و ادامه داد: «دو تن از قضات تمایل دارند از شما سوال‌هایی بپرسند.» تا جایی که به من مربوط می‌شد، این بی‌سابقه بود؛ اما از اینکه استدلال من و آرتور مورد توجه قرار گرفته بود، خوشحال شدم. از منشی دادگاه تشکر کردم و به آماده‌سازی برای جلسه پرداختم. جلسه دادگاه در سیزدهم نوامبر، ۹روز پس از گروگان‌گیری دیپلمات‌های آمریکایی در ایران برگزار شد. دولت آیت‌الله خمینی پیش از آن، به‌طور علنی اقدامات گروگان‌گیران را تایید کرده و عهد بسته بود که با ایالات متحده سازش نکند. سوالات مطرح‌شده توسط قضات را به خاطر نمی‌آورم؛ ولی بر اساس اصل همیشگی خود عمل کردم، یعنی اینکه یک وکیل مدافع خوب باید بتواند صرف نظر از هر شرایطی، دفاعیات لازم را ارائه دهد. در این پرونده خاص، بر این باور بودم که باید به رویدادهای جاری در ایران بپردازم. بنابراین پیش از پاسخ به سوالات قضات (هر سوالی که بود) صحبت‌هایم را با این جملات آغاز کردم:
«عالیجنابان، در شرایطی که امروز در اینجا گرد هم آمده‌ایم، رئیس‌جمهور ایالات متحده در حال بررسی پاسخ خود به گروگان‌گیری دیپلمات‌های آمریکایی در ایران است. یکی از اقدامات بالقوه در نظر گرفته‌شده، خروج از (معاهده مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی) بین این کشور و ایران منعقد شده در سال۱۹۵۵ است. بنابراین، اگر عالیجنابان حکم دادگاه بدوی را تایید کنید، عملا ابزار بالقوه قدرتمندی را از دستان رئیس‌جمهور ایالات متحده خارج خواهید کرد.»
می‌دانستم این استدلال از نظر حقوقی کاملا مرتبط نیست؛ اما به نظر من از نظر احساسی بسیار تاثیرگذار بود. بدیهی است که حکم دادگاه استیناف هیچ اشاره‌ای به ایران نداشت؛ اما فکر می‌کنم منظورم را رساندم. دادگاه در یکی از پاراگراف‌های به یادماندنی، به‌طور کلی به موضوع معاهدات دفاعی متقابل پرداخت. من نوشتم: اگر قرار باشد بر اساس قانون اساسی، تنها با همان روندی که یک معاهده منعقد می‌شود، بتوان آن را فسخ کرد، ایالات متحده را برای همیشه در تمام تعهدات بین‌المللی‌اش قفل می‌کنیم، حتی اگر رئیس‌جمهور و دو سوم منهای یک نفر از اعضای سنا، بر این باور راسخ باشند که خروج از معاهده، مسیر درست برای ایالات متحده است. بسیاری از معاهدات جاری ما، مانند معاهدات دفاعی متقابل، حاوی تعهدات بالقوه خطرناکی هستند. این تعهدات بر اساس حقوق بین‌الملل، در صورت نقض از سوی طرف دیگر یا تغییر شرایطی که موجب برآورده نشدن هدف معاهده می‌شود، قابل فسخ هستند. در بسیاری از این موقعیت‌ها، رئیس‌جمهور باید اقدام فوری انجام دهد. ایجاد یک نقش الزام‌آور قانونی اساسی برای رضایت دوسوم سنا در تمام موارد، عملا به یک‌سوم به علاوه یک نفر از اعضای سنا قدرت وتوی اختیارات رئیس جمهور را در هدایت منطقی و موثر سیاست خارجی اعطا می‌کند.
همان‌طور که پیش‌بینی می‌شد، منافع بسیار زیادی در میان بود. دادگاه استیناف به نفع کارتر رای داد. دیوان عالی کشور به دادگاه بدوی دستور داد تا پرونده را به‌دلیل غیرقابل رسیدگی بودن رد کند و معاهده دفاع متقابل بین ایالات متحده و جمهوری چین (تایوان) در اول ژانویه۱۹۸۰ به پایان رسید.
با این حال، پرونده گلدواتر علیه کارتر بعدا برای من دردسر شد و همان‌طور که خواهیم دید، در جای دیگری به کمک من آمد.
سه زن، پنج مجسمه و یک حساب امانی
چند ساعت پس از حضورم در پرونده گلدواتر علیه کارتر در دادگاه تجدیدنظر، رئیس جمهور با اعلام خروج تمامی وجوه ایران از بانک‌های آمریکا، اولین اقدام مهم خود را علیه ایران انجام داد. [ایران با این اعلامیه] این اقدام را تسریع کرد. با چند استثنا، رئیس‌جمهور تمام دارایی‌های متعلق به دولت ایران، سازمان‌های وابسته به آن و بانک مرکزی‌اش را که تحت صلاحیت قضایی ایالات متحده قرار داشت، مسدود کرد. ناگهان تمام بالغ بر ۳۰۰شاکی آمریکایی علیه ایران، متوجه حضور میلیون‌ها یا حتی میلیاردها دلار دارایی ایران تحت صلاحیت قضایی آمریکا شدند که اکنون به لطف امضای رئیس‌جمهور، به طرز مساعدی غیرقابل انتقال شده بود.
دادگاه‌های ایالات متحده از لحاظ تاریخی، به‌دلیل مصونیت حاکمیتی خارجی و دکترین اعمال حاکمه، نسبت به ورود به دعاوی مصادره اموال بی میل بوده‌اند؛ اما دیوان عالی برای مواردی که معاهدات بر موضوع حاکمیت داشتند، استثنایی قائل شده بود. همان‌طور که دیدیم، رئیس‌جمهور کارتر معاهده مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی ۱۹۵۵ بین آمریکا و ایران را (که تا زمان انکار آن توسط دولت ترامپ در سال۲۰۱۸ معتبر باقی ماند) لغو نکرد. ماده۴ این معاهده مقرر می‌داشت که اموال اتباع آمریکایی یا ایرانی «جز برای مصالح عمومی، قابل تملیک نخواهد بود و جز با پرداخت سریع و عادلانه غرامت، قابل تملیک نخواهد بود.»
به عبارت دیگر، با مسدود کردن دارایی‌های ایران توسط کارتر، جنگی تمام‌عیار برای تصاحب این دارایی‌ها درگرفت. شرکت‌ها و افراد دارای دعاوی علیه ایران، با جدیت تمام به دنبال دارایی‌های موجود در ایالات متحده گشتند تا بتوانند نسبت به آنها «ضبط پیش از دادرسی» (attachment) اعمال کنند. به بیان دیگر، با این کار آنها به دنبال کسب جایگاهی در اولویت طلبکاران بودند تا در صورت صدور حکم به نفعشان، بتوانند از این دارایی‌ها برای دریافت غرامت استفاده کنند.
هنگامی که آیت‌الله در تابستان گذشته صنعت بیمه را مصادره کرد، شرکت‌های قربانی شامل AIG، چندملیتی‌ای که از زمان پرونده مصادره اموال در نیجریه در سال۱۹۷۷ موکل من بود،نیز می‌شد. پرونده‌ای که در آن (به‌طور قانونی) لویی لوفور، نماینده آنها در لاگوس را از زندان کیریکیری، سپس از کشور و در نهایت از رویه‌های کیفری بی‌اساس نجات دادم. اکنون، شرکت AIG ادعای خسارت حدود ۳۵میلیون دلاری به‌دلیل مصادره اموال توسط ایران را داشت. بنابراین، به نمایندگی از این شرکت، اکنون به تکاپوی توقیف اموال پیوستم.
همانند بسیاری دیگر، ما حساب امانی عظیمی را در پنتاگون توقیف کردیم که شاه برای تجهیزات نظامی آمریکایی که دیگر هرگز تحویل داده نمی‌شد، سپرده‌گذاری کرده بود. اما ما خلاقیت هم به خرج دادیم. قبل از انقلاب، دولت شاه در حال ایجاد مجموعه بزرگی از هنر معاصر برای نمایش در موزه‌های خود به‌عنوان بخشی از برنامه خود برای کشاندن کشور به قرن بیستم بود. در نیویورک‌تایمز خواندم که برخی از این آثار هنری به گالری ملی در واشنگتن دی سی به امانت داده شده بود و به‌دلیل انقلاب، هنوز در انبار گالری نگهداری می‌شد.
آن ایده به من جرقه داد و در کنار پول‌های شاه برای خرید اسلحه، ما توانستیم به توقیف اثر هنری «زن شماره۳» اثر ویلم دکونینگ، هنرمند هلندی-آمریکایی و مجسمه چند تکه‌ای به نام «هیات نمایندگی» اثر ژان دوبوفه اقدام کنیم. جامعه تبادل فرهنگی از این ایده که هنر را می‌توان به خاطر چیزی به حقیری مثل یک دعوی حقوقی بلوکه کرد، خوشحال نبود؛ اما ذکر این نکته ضروری است که اگر این آثار به طرز چشم‌گیری معاصر، به کنترل روحانیون بنیادگرا که برداشت آنها از اسلام نسبت به این‌گونه آثار نظر منفی دارد، بازگردانده می‌شد، چه سرنوشت بسیار بدتری می‌توانست برایشان رقم بخورد.
در این میان، وزارت دادگستری دو بار تلاش کرد تا بیش از ۳۰۰ادعا علیه ایران را در یک دادگاه فدرال و در مقابل یک قاضی متمرکز کند. این اقدام شاید منطقی به نظر می‌رسید اگر تمام پرونده‌ها مسائل یکسانی را مطرح می‌کردند، اما این‌طور نبود: ادعاهای مربوط به مصادره با آنهایی که به پروژه‌های ساخت‌وساز ناتمام ارتباط داشتند، متفاوت بود. همچنین ادعاهای افراد با شکایات شرکت‌ها تفاوت داشت. تنها طرفی که از این ادغام سود می‌برد، ایران بود. دلیل اینکه دولت کارتر تصمیم گرفت چنین محبتی به جمهوری اسلامی ایران بکند برایم قابل درک نیست. به هر حال، وکلای شاکیان مصادره، مرا برگزیدند تا در هر دو نشست در بوستون و سان‌فرانسیسکو، در مقابل پنل مشترک رسیدگی به دعاوی چند منطقه‌ای، علیه این ادغام دفاع کنم. در هر دو مورد، ما پیروز شدیم.
پیوست‌ها آماده و گزارش‌ها تهیه شده بود، ما کاملا آماده برای تاریخ دادگاه در ژوئیه۱۹۸۰ بودیم. در لحظه آخر، به شیوه‌ای ناپایدار و غیرقابل پیش‌بینی، هنک گرینبرگ - که پیش‌تر از من خواسته بود در دفاع از حقوق AIG از هیچ کوششی دریغ نکنم - تصمیم گرفت که دیگر تمایلی به پرداخت هزینه‌های
(باید پذیرفت، بسیار بالا) شرکت حقوقی وایت‌اند کیس ندارد. بنابراین او ما را در آستانه نبرد اخراج و با یک شرکت ارزان‌تر جایگزین کرد. (بی‌دلیل نیست که گرینبرگ به‌عنوان بدترین رئیس در آمریکا شناخته شده است.) شرکت جدید، گزارش‌های ما را برداشت (چراکه فرصتی برای تهیه گزارش‌های جدید نبود) و توانست در دادگاه به پیروزی دست یابد و حکمی برای پرداخت ۳۵میلیون دلار به‌عنوان تضمین منتظر برآورد خسارت‌ها دریافت کند.
برای من و تیمم در شرکت حقوقی وایت‌اند کیس، بسیار ناامیدکننده بود که فرصت حضور در دادگاه از ما گرفته شد؛ اما دست‌کم توانستم برخی اعتبارات برای نتیجه کسب کنم. با ناشر حقوقی وست تماس گرفتم و اصرار کردم که نام ما باید در گزارش دادگاه ذکر شود. آنها موافقت کردند و سابقه کار سخت ما در گزارش منعکس شد.
AIG نیز در نهایت با ناامیدی مواجه شد. در واقع، به‌دلیل مذاکراتی که در نیمه دیگر دنیا انجام شد، مجبور شد از نو شروع کند.
منبع: کتاب در دست انتشار
« قضاوت درباره ایران»، نوشته قاضی چارلز براور
ترجمه دکتر حمید قنبری