مقایسه تطبیقی عملکرد اقتصادی مجالس اول و سوم شورای ملی

مخالفت با استقراض خارجی

کدخبر: ۲۳۵۳
مجلس اول،‌ با بیشترین تعداد نمایندگان از طیف بازرگان و صاحبان مشاغل و تجار تشکیل شده بود. یکی از مهم‌ترین شقوق مورد توجه در بررسی عملکرد اقتصادی مجلس اول را باید در سرسختی و مخالفت شدید نمایندگان مجلس، با دریافت وام از کشورهای خارجی و منابع مالی بیگانه جست‌وجو کرد.
مخالفت با استقراض خارجی
نویسنده: الهام ملک‌زاده/ زهرا حامدی

از آنجا که در سال‌های پایانی سلطنت مظفرالدین شاه،‌ وضعیت اقتصادی ایران از همیشه ضعیف‌تر و دولت عملا با خزانه‌ای ورشکسته روبه‌رو بود و دولت چاره‌ کوتاه‌مدت و راه تسکین فوری این معضل را در اخذ وام‌های متعدد و استقراض از کشورهای خارجی می‌دید. کشور ایران با تنها منبع درآمد خود، که گرفتن وجوه مالیاتی از مردم بود،‌ نمی‌توانست در موعد بازپرداخت وام‌ها خوش‌قول باشد. از یک سو،‌ فقدان هرگونه امکانات برای بخش‌های صنعتی یا تولیدی موجب می‌شد مردمی که باید مالیات خود را تأَدیه می‌کردند، به دلیل شرایط نابسامان اقتصادی کشور ‌نتوانند کاری از پیش ببرند؛ از سوی دیگر دولت امکان هیچ‌گونه فعالیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری صنعتی را نداشت. نتیجه آن که هیچ روزنه‌ امیدی برای حل مشکلات مالی و جبران باز پرداخت وام‌های خارجی، که اغلب با بهره‌های زیاد به دولتمردان ایران تحمیل شده بود، وجود نداشت.

پس از پیروزی انقلاب مشروطه و در روزهای آغازین حیات مجلس اول شورای ملی، به دستور نخست وزیر وقت، مشیرالدوله نائینی، مهدی قلی خان هدایت- مخبرالسلطنه- راهی مجلس شد تا با نمایندگان مجلس مشورت و برای پرداخت بدهی‌های عقب‌مانده‌ دولت، آنها‌ را متقاعد کند تا با درخواست وام از دولت‌های روسیه و انگلستان موافقت کنند. طی گزارشی که مخبرالسلطنه برای نمایندگان قرائت کرد، میزان بدهی‌های دولت حدود بیست کرور‌تومان (ده میلیون) بدهی داخلی و خارجی اعلام شد[۱].

در واکنش به این خبر، نمایندگان مجلس عکس‌العمل‌های متفاوتی از خود نشان دادند. تعدادی از آنها‌ چاره کار را همان سیاق قبلی اقدامات دولت، یعنی استقراض خارجی دانستند. عده‌ای دیگر بر عکس با دریافت هر نوع قرض و وامی مخالفت کرده، انجام این کار را جز زیان برای ایران نمی‌دیدند. نهایتا با اجماع نمایندگان‌ این‌گونه قرارگذاشتند که دولت صورت مخارج خود را به مجلس ارسال کند تا نمایندگان ضمن بررسی آن‌ مخارج غیرضروری را حذف کنند. این پیشنهاد از سوی گروه تجار مجلس و معین التجار مطرح شد. وی دولت را موظف کرد صورت دخل‌وخرج سه سال گذشته خود را به شکل گزارشی مکتوب تهیه و به مجلس ارائه کند. سپس گزارش مذکور را نمایندگان مجلس مطالعه کنند‌ و در شرایطی که مشخص شود دولت با کسری بودجه مواجه است، برای یافتن راه حل مناسب، مذاکراتی انجام شود و پیشنهادی کارآمد ارائه گردد. نکته مهم اینکه در هیچ شرایطی از استقراض برای حل مشکلات مالی دولت استفاده نشود. در نتیجه موضوع اخذ وام خارجی کاملا منتفی شد[۲].

مخالفت صریح نمایندگان با دریافت هرگونه وام خارجی ادامه یافت و نهایتا با موافقت اکثریت مجلس به تصویب رسید. در مقابل، دولت نه تنها حاضر به تهیه و ارسال صورت مخارج و مداخل خود به مجلس نشد،‌ بلکه در ضرب‌الاجلی دو سه روزه، به نمایندگان مهلت داد تا به هر طریقی که می‌توانند جهت کسب نتیجه‌ مورد قبول دولت و عملی‌شدن دریافت وام با یکدیگر مشورت کنند و به توافق برسند. اولتیماتوم دولت، ‌واکنش شدید نمایندگان را به دنبال داشت. آنان که از این ضرب‌الاجل سخت برآشفته بودند، اعلام کردند:‌ «‌... ملت نمی‌تواند خانه و لانه خود را به روس و انگلیس بدهد. که چه خبر است‌ امیر بهادر جنگ و فلان وزیر و فلان دبیر و فلان امیر پول می‌خواهد»[۳]. مخالفت به تنهایی نمی‌توانست چاره‌ کار باشد و در بهبود وضعیت اقتصادی ایران تاثیری نمی‌گذاشت و قاعدتا باید در فکر راهی با ثبات و هدفمند می‌بودند؛‌ اصرار بیش از حد دولت در اتخاذ راه حل مناسب، موجب شد تا این بار نیز نمایندگان قشر بازرگان و تجار که مقتضیات اقتصادی و راه‌های برون‌رفت از مشکلات ناشی از به خطر افتادن سرمایه و اقتصاد را می‌فهمیدند، برای تغییرات بنیادی در مسائل اقتصادی ایران، پیشنهاد تاسیس و تشکیل بانک ملی را در کشور به مجلس ارائه کردند. پیشنهادی که با استقبال از سوی سایر نمایندگان مجلس و هواداران آن روبه‌رو شد. به گونه‌ای که بابت مخالفت نمایندگان مجلس با اخذ وام از کشورهای دیگر و پیشنهاد تاسیس بانک ملی، هیات رئیسه مجلس ‌نامه‌های تشکرآمیز زیادی دریافت کرد[۴].

به این ترتیب همپای اقدامات تجار، که از پیشنهاد دهندگان تاسیس بانک ملی بودند، نمایندگان سایر قشرهای حاضر در مجلس نیز با تشکیل اجتماعات گوناگون در فکر تهیه سرمایه اولیه بانک برآمدند. چنان‌که اشاره شد، در این مقطع که مجلس همچون آئینه‌ای خواسته‌های مشروطه‌طلبان را منعکس می‌کرد و مظهر اقتدار حکومت مردمی بود، هوادارانی خارج از چارچوب ساختمان مجلس با تصمیمات خود همراه کرد که با حمایت‌های خود تاثیر مضاعفی بر مصوبات و اقدامات نمایندگان مجلس می‌گذاشتند. مساله‌ بانک ملی یکی از اولین و مهم‌ترین صحنه‌های نمایش تعامل بین مردم و مجلس را به تصویر کشید. تعاملی که با ارسال عرایضی در حمایت و تشکر از عملکرد نمایندگان مجلس آغاز شد. در ادامه نیز عده‌ کثیری از زنان در تایید تصمیم مجلسیان، با ارسال مکتوبی به خانه مردم، ‌آمادگی‌شان را برای تسهیل شرایط تاسیس بانک ملی با فروش طلا، زیورآلات و اشیای قیمتی خود اعلام کردند[۵].

به نظر می‌رسید با این همدلی و همکاری که میان مردم و مجلس مشاهده می‌شد، بدون هرگونه دردسری بانک تاسیس شود. اما به‌رغم تلاشی که در قالب ادامه بحث و بررسی تشکیل بانک ملی مجلس شورای ملی دوره اول،در اکثر جلسات از سوی نمایندگان در جریان بود؛ موانع متعددی پیش روی اجرای این تصمیم گذاشته شد که عملا به عقیم ماندن آن منجر شد. از جمله موانع پیش‌بینی شده می‌توان از مخالفت‌های دولت با اجرای این تصمیم نام برد، که از قبل مشخص بود تنها چاره کار را اخذ استقراض خارجی می‌داند و قطعا با تامین منافع برخی از رجال و نمایندگان مجلس نیز مربوط بود[۶]. بی‌تجربگی نمایندگان در اتخاذ تصمیماتی این چنینی یکی دیگر از عوامل ناکامی نمایندگان مجلس در طرح تاسیس بانک ملی بود. به ویژه آنکه نبود سرمایه لازم تاسیس بانک نشانه فشارهای مضاعف مالی بود.‌ اغتشاشات داخلی کشور و همکاری نکردن درباریان و حکام با مجلس،‌ به تدریج اندیشه سرمایه‌گذاری در بانک ملی را با تردید مواجه ساخت. به گونه‌ای که کم‌کم صحبت از تاسیس بانک نادیده گرفته شد و فضای روانی حاکم بر مجلس، امکان اخذ وام از منابع خارجی را موضوع دوباره مجلس نمود[۷].

از دیگر مصادیق عملکرد اقتصادی مجلس شورای ملی دوره اول که مورد درخواست نمایندگان قرار گرفت، در راستای حفظ کرامت ملی مخالفت با اختیاراتی بود که تا آن زمان به بیگانگان واگذار شده بود. در بحبوحه‌ مناقشات و مذاکرات بر سر دریافت یا امتناع از دریافت وام از کشورهای روسیه و انگلستان که بین نمایندگان مجلس بود، وکلای مجلس به دلیل اینکه شرایط دریافت وام، مطابق با الگوی استقراض‌های قبلی در سال ۱۹۰۲ میلادی از روس‌ها بود و در آن زمان هم از نحوه‌ دریافت قرض و اخذ وام اطلاعات لازم و کافی وجود نداشت، اعلام کردند که نمی‌توان انتظار تصمیم و اظهار نظری بدون شناخت از شرایط موجود را داشت.

ازاین رو، هیات دولت موظف گردید برای رفع این مساله، اطلاعات کافی و مورد نیاز وکلا را در اختیار مجلس شورای ملی قرار دهد و در صورتی که مطالعه و بررسی‌های نمایندگان مجلس این نتیجه را مشخص می‌کردکه قرارداد ومدارک مربوط به اخذ وام، منافع کشور را استیفا نخواهد کرد و موجب خسران منافع ملی گردیده، استقلال ایران را به مخاطره اندازد: «‌.... اقدامی ننمایند تا تدارک وجهی در داخله به هر قسمی که پیشرفت کند بشود و دو قرض روس را داده خود را از این ننگ و عار برهانیم »[۸].

در سومین حرکت مخالفت جویانه نمایندگان مجلس در مواجهه با حضور بیگانگان در امور اقتصادی کشور، وکلای مجلس نسبت به عملکرد شرکت نفت دارسی و قراردادی که تماما به ضرر ایران بود، اعتراض کردند و به مخالفت با این قرارداد نفتی، گروه نمایندگان صنف تجار- که بیشترین مخالفت را با سلطه اقتصادی بیگانگان داشتند- نقش کاملا برجسته و بارزی ایفا کردند.

ازدیگر خواسته‌های نمایندگان مجلس اول، اصلاح وتعدیل بودجه کشور بود‌. ازاین رو، جزو اولین کمیسیون‌های تشکیل شده در مجلس اول،‌ کمیسیون مالیه بود که حاج معین التجار و حاج امین‌الضرب دو نماینده مشهور تجار از اعضای آن بودند. تقی‌زاده نماینده تجار تبریز معتقد به این اصل بود که مالیه روح مشروطه است[۹]. تلاش کمیسیون مالیه بیشتر معطوف به ایجاد تعدیل در مخارج کشور و افزایش عایدات دولت با اجرای تصمیماتی چون کاهش بعضی از حقوق و مستمری‌های مادام‌العمر یا قطع بعضی از حقوق‌ها بود. ضمن اینکه پرداخت نیمی از مطالبات معوقه نیز در دستور کار نمایندگان قرار گرفت. نتیجه‌ چنین اقداماتی از سوی مجلس اول، موازنه‌ نسبی دخل و خرج کشور برای مدت حدود یک‌سال بود. اما همان‌طور که اشاره شد، مشکل اقتصادی کشور با راه‌حل‌های مقطعی چون شیوه‌های مذکور حل نمی‌شد. با بررسی مذاکرات مجالس دوم و سوم روند رو به افزایش بحران مالی وضعیت کشور را وخیم‌تر می‌کرد، در نتیجه توسل به تمهیدات جدید را می‌طلبید که در رأس آن دعوت از مورگان شوستر مستشار مالی آمریکایی بود تا شاید موفق شود برای بحران اقتصاد ایران راه‌حلی پیدا کند. تصویب قوانین اقتصادی متعدد مجلس سوم ادامه‌ نگرانی‌های مجلس را از شرایط اقتصادی می‌نمایاند. مساله‌ای که احساس خطر شدید نمایندگان از وضعیت بد اقتصاد مملکت را القا می‌کرد، عملکرد شاه بود. متقابلا محمدعلی شاه که از اقدام مجلس به شدت عصبانی شده بود، در صدد تلافی برآمد، یکی از عوامل اصلی در بروز مشکلات سیاسی بعدی و مقاومت شاه در برابر اجرای قوانین مشروطه ریشه در همین ماجرا داشت.

در مقایسه باتوزیع جمعیتی نمایندگان مجلس اول که بیشتر از بازرگانان و تجار به شمار می‌رفتند، پایگاه اجتماعی نمایندگان مجلس سوم را طبقه تجار تشکیل نمی‌داد. واکنش بازرگانان که در قبال عملکرد اقتصادی مجلس این دوره با بیشترین اعتراضات طیف تجار مواجه شد، نتیجه منطقی صیانت از پایگاه و خاستگاه نمایندگان مجلس سوم شورای ملی را نشان می‌داد که در مقایسه نمونه‌هایی از اقدامات اقتصادی و در عین حال در تضاد با منافع تجار در دوران سومین مجلس شورا می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

دو رسم واگذاری تیول وتسعیر اجناس که از همان ابتدای دوره قاجار مرسوم بود و به واسطه نقش مهمی که در کاهش عایدات دولت ایفا می‌کردند، از جمله عوامل موثر در ضعف اقتصادی ایران به شمار می‌رفتند و از سوی مجلس و در جهت ساماندهی به وضعیت موجود، تمهیداتی اندیشیده شد. مبنی بر اینکه برای رسیدگی به این دو مقوله در برنامه کاری نمایندگان، اخذ مالیات منبعی برای درآمد دولت و جلوگیری از نفع گروهی خاص،‌ مورد توجه قرارگرفت. برای بنادر و قصبه‌های بزرگ، مالیاتی بالغ برصدی پنج عایدات خالص سالانه تعیین گردید[۱۰]. ضمن اینکه تعقیب سیاست اصلاحات اقتصادی، برطبق قانونی که از تصویب نمایندگان مجلس گذشت، تحت عنوان «مالیات دخانیات»، براقسام توتون و تنباکو مالیاتی بالغ بر صدی سی قیمت کالا تعیین شد[۱۱].

انجام این گونه تسویه‌های اقتصادی که تا کنون در ایران سابقه نداشت، به تحمیل فشار مالیاتی زیاد بر جامعه شهری، اصناف، تجار و صاحبان مشاغل منجر شد در مقایسه با طبقه مالکان و زمین‌داران بزرگ که از پرداخت مالیات‌های مذکور معاف بودند، اعتراضات وسیعی را بر ضد مجلس سوم رقم زد[۱۲]. از آنجا که برخلاف مجلس اول، که در اکثر قوانین اقتصادی نمایندگان تجار صاحب نظر بوده و از جان و دل برای موفقیت مصوبات مجلس تلاش می‌کردند، این بار چون طبقه تجار صاحب کرسی چندانی در مجلس نبودند و در ضمن از ناراضیان شمرده می‌شدند،‌ در مجلس سوم، قوانین اقتصادی مبتنی بردانش تجاری ایشان و در جهت رفع مشکلات مالی کشور نمودی نداشت. به واسطه فقدان امنیت و شرایط نامناسبی که سرمایه‌های آنها‌ را به مخاطره می‌انداخت و در عمل به معنای ناکارآمدی حکومت مشروطه در حفظ موقعیت و منافع تجار قلمداد می‌شد، دلسردی و ناامیدی تجار از مشروطه و تحولات اساسی وعده داده شده زمان استقرار حکومت مشروطه امری دور از انتظار نبود.

در حالی که مجلس اول موفق به تشکیل بانک ملی نشد وکماکان نظام پولی کشور را بانک‌های خارجی و در رأس آن بانک شاهنشاهی انگلیس می‌چرخاند، از سوی این بانک‌ها مقرراتی وضع شد که علاوه بر ایجاد مشکلات بغرنج‌تر در اوضاع اقتصادی ایران، اعتراض‌های زیادی را به وجود آورد. در واکنش به شرایط موجود، نمایندگان مجلس سوم، قانون منع خروج طلا و نقره و اسکناس از سوی بانک شاهنشاهی را به تصویب رساندند، زیرا نظارت بانک شاهنشاهی بر امور پولی ایران به ایجاد معضل مهمی مانند کمبود مسکوک نقره و طلا در جامعه منجر شد. طبق این قانون موقتا،‌ بانک شاهنشاهی مکلف شد جهت رفع مشکلات صرافی‌ها و حفظ تعادل بازار، دو ماه در مقابل چاپ اسکناس‌های خود،‌ روزانه ده هزار تومان مسکوک نقره تادیه نماید و تبدیل اسکناس به مسکوک نیز فقط به میزان یک تومان در هر روز تعیین شد[۱۳].

از جمله مصوبات قانونی مجلس سوم شورای ملی، قانون تشکیلات وزارت مالیه کل مملکت ایران بود که در ۷۶ ماده اصلی و چند ماده الحاقیه تدوین شد. وزارت مالیه به ۹ بخش تقسیم و باید تحت ریاست مستقیم وزیر مالیه اداره می‌شد. وظایف وزیر مالیه نیز در یازده مورد تعیین شد، که مهم‌ترین آن، نظارت بر اجرای قوانین مالی و جلوگیری از اسراف در مالیه بود. ضمن اینکه در بخش‌هایی دیگر از این قانون، وظایف خزانه‌دار کل به تفصیل ارائه شده بود. هدف اصلی از طرح این قانون، تلاش در جهت بهبود و تنظیم امور مالی کشور بود که بنا به گفته یکی از نمایندگان مجلس سوم، هشت کرور (چهار میلیون)کسری داشت[۱۴]. از این رو، مجلس سوم، برای کسب درآمد حتی از فروش خالصجات هم غافل نماند. با این وجود، کلیه اقداماتی که از سوی مجلس، در از بین بردن مشکلات اقتصادی انجام شد، به واسطه اوضاع آشفته بین‌المللی ناشی از جنگ جهانی اول، که با نقض بی‌طرفی ایران، کشور را با مشکلات مختلف سیاسی و اقتصادی بیشتر مواجه کرد، به تزلزل کابینه‌ها و در نهایت با بحرانی‌تر شدن اوضاع به خروج نمایندگان از تهران و تعطیلی مجلس منجر شد.

_______________________

[۱]. مشروح ‌مذاکرات مجلس اول، شنبه بیست و دوم رمضان، ۱۳۲۴ ه‍ـ.ق، ص ۵۰.

[۲]. همان جا.

[۳]. ‌مشروح مذاکرات مجلس اول، یکشنبه بیست و سوم رمضان، ۱۳۲۴ ه‍ـ.ق، ص‌۵۱.

[۴]. ‌مشروح مذاکرات مجلس اول، پنج‌شنبه بیست و هفتم رمضان، ۱۳۲۴ ه‍ـ.ق، ص‌۵۲.

[۵]. ‌مشروح مذاکرات مجلس اول، پنج‌شنبه پنجم شوال، ۱۳۲۴ ه‍ـ.ق، ص‌۵۶.

[۶]. ‌مشروح مذاکرات مجلس اول، پنجم شعبان ۱۳۲۵ ه‍ـ.ق، ص۳۹۷.

[۷]. ‌مشروح مذاکرات مجلس اول، نوزدهم محرم۱۳۲۶ ه‍ـ.ق، ص ۵۹۴.

[۸]. ‌‌مشروح مذاکرات مجلس اول، بیست و دوم رمضان۱۳۲۴ هـ.ق ، ص۵۰.

[۹]. ‌مشروح مذاکرات مجلس اول، پانزده ربیع الثانی ۱۳۲۵ ه‍ـ.ق، ص ۱۵۴.

[۱۰]. ‌مشروح مذاکرات مجلس سوم، بیست وپنجم رمضان ۱۳۳۳ ه‍ـ.ق، ص ۳۱۸.

[۱۱]. ‌مشروح مذاکرات مجلس سوم، چهارده ذیقعده ۱۳۳۳ ه‍ـ.ق، ص ۳۷۴.

[۱۲]. روزنامه نوبهار، شماره ۱۷،‌سال چهارم، غره ربیع الاول ۱۳۳۳ ه‍ـ.ق،‌ ص ۴.

[۱۳]. مشروح مذاکرات مجلس سوم، بیست و پنجم رمضان ۱۳۳۳ ه‍ـ.ق، ص ۱۱۰.

[۱۴]. مشروح مذاکرات مجلس سوم، ششم شعبان ۱۳۳۳ه‍ـ.ق، ص ۲۶۶.