مورگان شوستر و نوسازی خزانه‌داری در ایران
مورگان شوستر معروف‌ترین چهره در بین آنها بود که با اختیارات وسیعی که مجلس به او داد، شروع به انجام اصلاحات دامنه‌دار در امور مالی و اداره گمرکات کرد. روسیه با دو اولتیماتوم ایران را تهدید کرد و خواستار اخراج مورگان شوستر شد. به رغم ایستادگی مردم، مجلس و روحانیان و با حمایت انگلیس از روسیه، سرانجام مورگان شوستر از ایران اخراج شد و اصلاحات وی ناتمام ماند. این مقاله در پی پاسخ به این پرسش است که چرا دولتمردان ایران، برای حل معضلات اقتصادی و امنیتی خود آمریکایی‌ها را برگزیدند و آیا با این اقدام، به اهداف مورد نظر خود رسیدند؟ دیگر اینکه عکس‌العمل انگلیس و روس، دو قدرت دیگر آن زمان در برابر این انتخاب چه بود؟ بی‌شک یکی از حساس‌ترین دوران‌های تاریخی، دوران مشروطه است. حرکت مردم در جریان مشروطه، بیانگر آگاهی نسبی آنان از اوضاع کشور بود.
اما پیروزی و به ثمر رسیدن انقلاب مشروطه، به معنای محو شدن جریان استبدادی و استعماری نبود؛ زیرا پس از مرگ مظفرالدین شاه، جانشین وی، محمدعلی‌شاه که دست نشانده روس‌ها بود، با مشروطه و مشروطه‌خواهان مخالفت کرد و چهره وابسته خود را نشان داد. با به توپ بستن مجلس و شروع دوره استبدادی کوتاه مدت وی، روس‌ها تا حدودی از اوضاع سیاسی کشور راضی شده بودند، اما حرکت آزادی‌خواهانه ملت، نشان داد که محمدعلی‌شاه جایی در ایران ندارد. از این‌روی، پس از فتح تهران توسط انقلابیون مشروطه‌خواه و سقوط محمدعلی‌شاه، روس‌ها سیاست خود در ایران را تبدیل به سیاستی منفی کردند و همان‌گونه که مجلس اول توسط عامل روس‌ها، لیاخوف به توپ بسته شد، بار دیگر آنان مجلس دوم را توسط زور و ارعاب به تعطیلی کشاندند.
پس از انقلاب مشروطه، روس‌ها می‌پنداشتند ممکن است امتیازاتی که در گذشته به دست آورده بودند، از دست بدهند. آنان تا قبل از پیروزی انقلاب مشروطه، امتیازات بی‌شماری در ایران داشتند. از سویی دیگر، پس از شکست روسیه از ژاپن در سال ۱۹۰۵م و ضعف دولت روسیه، دولت انگلیس که خواهان حفظ منافعش در ایران بود، برای یافتن متحدی در برابر خطر آلمان ـ که تازه داشت قدرت می‌گرفت‌ـ طرح قرارداد ۱۹۰۷ را با روسیه منعقد کرد.
اما آنچه باعث شد سیاست استعماری در ایران به حالت فلج در آید، استخدام مورگان شوستر آمریکایی بود؛ زیرا بر اساس تصمیم مجلس نوپای مشروطه، عده‌ای کارشناس از آمریکا برای اصلاح دارایی و خزانه‌داری کل، یک فرانسوی برای دادگستری و چند سوئدی برای ژاندارمری استخدام شدند. در آن زمان، آمریکا هنوز خوی سلطه‌جویانه آشکار خود پس از جنگ جهانی دوم را نشان نداده بود و دولتمردان ایرانی که به دنبال قدرت سومی بودند تا به اتکای آن در برابر سلطه‌گری روس و انگلیس بایستند، متخصصان این کشور را ترجیح می‌دادند. مورگان شوستر آمریکایی معروف‌ترین چهره در بین آنها بود که پس از ورود به ایران دست به اقداماتی زد که بیانگر مخالفت وی با سیاست‌های اقتصادی و استعماری روس و انگلیس در ایران بود. وی توانست به اصلاح اوضاع اقتصادی ایران بپردازد. اما برای پیشبرد اصلاحاتش باید با خواسته‌های روس و انگلیس مخالفت می‌کرد و همین کار را نیز انجام داد. شوستر اوضاع خزانه را سر و سامان داد و با اختیاراتی که از مجلس گرفت، ژاندارمری خزانه را تشکیل داد و به دنبال آن، میجر استوکس انگلیسی را به عنوان معاون مالیه و فرمانده ژاندارمری خزانه استخدام کرد که این امر سبب مخالفت روس و به تبع آن مخالفت انگلیس با این قضیه شد.
از سوی دیگر، در همین زمان توطئه برگشت محمدعلی‌شاه از سوی روس‌ها مطرح شد و چنانچه در ادامه خواهد آمد، شوستر در سرکوبی شاه مخلوع نقش بسزایی بر عهده داشت. وی همچنین برای قشون بودجه مشخصی تعیین کرد و مقرری سفرای ایران را که تا پیش از وی به موقع به دست آنان نمی‌رسید، پس از استخدامش سامان داد. اقدامات شوستر، خودبه‌خود باعث نقض اختیارات روس و انگلیس در ایران شد. او در عمل نشان داد که برای قرارداد ۱۹۰۷ ارزشی قائل نیست. پس از این بود که روس و انگلیس به فکر اخراج شوستر افتادند و دست به توطئه‌های متعددی برای کارشکنی در امور محوله به وی زدند. وقتی نتیجه نگرفتند، مخالفت علنی خود را آشکار ساختند و روس‌ها با دادن اولتیماتوم‌هایی به دولت ایران، سرانجام باعث اخراج وی شدند.
لزوم استخدام شوستر
دولت نوبنیاد چون می‌خواست اداره امنیت عمومی و اصلاحات مالی را بر اساس اصول کشورهای مستقل پایه‌گذاری کند، پس از مشورت با زعمای ملت و رهبران مجلس موافقت می‌کند مستشارانی از طرف ممالک متمدن و بی‌طرف ـ‌که دارای سیاست خاصی در ایران نباشند و دو دولت همسایه نیز نسبت به آنان بدبین نباشندـ به ایران دعوت کند و زمام اداره امنیت و اقتصاد را به آنان بسپارد.تاکید بر بی‌طرف بودن دولت فراگیر که اقتصاد کشور را به دست بگیرد، نشان‌دهنده دخالت‌های بیش از حد روس و انگلیس در ایران بود. مجلس بر آن شد تا پس از بررسی شایستگی نسبی بلژیکی‌ها، ایتالیایی‌ها و سوئیسی‌ها از آمریکایی‌ها دعوت به عمل آورد. اینان چون اتباع دولتی بزرگ بودند، از تهدیدهای دولت روس و انگلیس بیمی نداشتند و چون آمریکایی نبودند کسی را تهدید نمی‌کردند.
سنت‌پترزبورگ و لندن مایل نبودند که در آینده فرانسویان وزارت مالیه ایران، ایتالیایی‌ها ژاندارمری و اتریشیان قشون را اداره کنند. معاون وزارت امور خارجه روسیه نراتف و کاردار سفارت انگلیس در این کشور موافقت کردند که باید دولت ایران را از استخدام اتباع خارجی، به جز اتباع دولت‌های کوچک، منع کرد. هنگامی‌که سفیر ایتالیا پرسید آیا روس و انگلیس نسبت به خدمت کردن ایتالیایی‌ها برای دولت ایران اعتراض دارند یا نه، سر ادوارد گری نوشت که اشتغال اتباع ایتالیا، دو دولت روس و انگلیس را در موقعیتی بسیار دشوار قرار خواهد داد. سرانجام مجلس از آمریکایی‌ها دعوت کرد؛ زیرا آمریکا دولتی بزرگ بود و از روس و انگلیس واهمه‌ای نداشت و از طرف دیگر بنا بر قول وزیرمختار روس، ایالات متحده آمریکا یک دولت معظم اروپایی نیست و در آنجا مسائل سیاسی ندارد.
معاون وزارت مالیه، لایحه‌ای درباره استخدام دو نفر مستخدم آمریکایی و یک نفر اروپایی برای وزارت مالیه به مجلس تقدیم، و تقاضا کرد با فوریت در همین جلسه مطرح شود؛ لایحه مزبور با کسب ۶۲ رای از ۶۶ رای، به تصویب رسید.
اوضاع مالی ایران قبل از ورود شوستر
قبل از برقراری رژیم مشروطیت در ایران، امور دارایی کشور با وضع به‌خصوصی که در دنیا بی‌سابقه بود، اداره می‌شد. در دوران سلاطین قاجار، هنگام جمع‌آوری درآمد‌های دولتی و تامین وجه برای مخارج ضروری کشور، از اصل عدم تمرکز پیروی می‌گردید. به این ترتیب که هر استان و شهرستان، واحد مستقلی تشکیل می‌داد که در مرکز برای آن دستورالعملی (بودجه جمع و خرج)،
توسط مستوفی مربوطه تهیه می‌شد و پس از آنکه این دستورالعمل از تصویب مقامات دولتی و توشیح مقام سلطنت می‌گذشت، برای اجرا به فرماندار و فرمانده هر محل ابلاغ می‌شد. همچنین در پاره‌ای از مالیات‌های معمولی محلی، برآوردهای سنواتی منظور و مخارج هر استان و شهرستان نیز که قسمت عمده آن هزینه افواج محلی و مستمری‌های عمومی و حقوق ماموران بود، در آن درج می‌شد. اگر درآمد یک استان یا شهرستان پس از وضع این مخارج و مقدمات، باز هم مبلغی اضافه داشت، مبلغ مذکور به منزله تفاوت عمل و در اقساط معین به تهران فرستاده می‌شد. همچنین اگر در پاره‌ای نقاط به علل سیاسی و سوق‌الجیشی ارقام خرج بر درآمد فزونی می‌یافت، مبلغی به عنوان کسر عمل از تهران حواله می‌گردید. دستورالعملی که به این ترتیب به صورت مقطوع تهیه و برای اجرا به فرمان‌فرماها و حکام ابلاغ می‌گشت، غیرقابل تغییر بود و ماموران دولتی متعهد و مجبور بودند همه مالیات‌های ابواب جمعی خود را به موجب آن وصول کنند و هزینه مصوب را از همان محل بپردازند. حتی در مواردی هم که به علت خشکسالی یا بروز آفات ارضی و سماوی، محصول ده آسیب می‌دیدـ جز در مواردی که قسمت اعظم محصول از بین می‌رفت‌ـ پرداخت مالیات مقطوع اجباری بود و اگر همه محصول از بین می‌رفت، مردم و مالکان با استفاده از مقتضیات و دادن هدیه به ماموران مالیات، از آنها تخفیف می‌گرفتند. اگر ماموری مبلغی کسر می‌آورد، مجبور بود از دارایی‌های شخصی خود بپردازد. اما در دوران سلطنت مظفرالدین شاه، در اثر حوادث گوناگون بی‌نظمی افزایش یافت.
بخشش‌های بی‌حساب، مخارج سفر‌های شاهانه به اروپا، طمع و حرص و چپاول درباریان، کار را به آنجا کشانید که خزانه تهی شد. افزون بر این، در آن زمان، باقیمانده مستشاران روسی در قزاقخانه، فرانسویان در نیروی نظامی (که فقط اسمی از آن باقی بود)، عناصر بلژیکی در گمرکات، سوئدی‌ها و ایتالیایی‌ها در ژاندارمری، از خزانه دولت ایران مقرری می‌گرفتند. در هنگام ورود شوستر به ایران، معلوم شد هیچ‌گونه مقررات صحیح یا سازمان اداری در این وزارتخانه وجود نداشت. اداره امور مالی کشور به دست افرادی معدود بود که مستوفی نامیده می‌شدند. مستوفی‌ها افراد درستکاری بودند، ولی عیب بزرگ آنها این بود که محافظه‌کار بودند و حساب پس نمی‌دادند. روحیه حساب پس ندادن، کار ماموران مالیات را دشوار می‌ساخت و به همین دلیل، نظام مالیاتی پیشرفت نمی‌کرد. پس از استقرار مشروطیت و دو سال پیش از شوستر در تهران، یک کارشناس فرانسوی به نام بیزو وقت خود را برای اصلاح نظامی ایران صرف کرد، اما نتیجه موثری نگرفت.
با تنظیم مقررات اداری، درست پیش از ورود شوستر در ایران در مه۱۹۱۱م، هشت اداره مالی به وجود آمد؛ پنج حوزه مربوط به اداره مالیاتی فارس و بندر خلیج فارس، آذربایجان و کردستان، گیلان و مازندران، بروجرد و اصفهان و سه اداره آن که در مقر سازمان قرار داشت.
روزی که شوستر شروع به کار کرد، دستگاهی که وزارت مالیه نامیده می‌شد، اسم بدون رسمی بود و هیچ کس اطلاع نداشت جمع و خرج کشور چه قدر می‌شود، چه مبلغ از آن قابل وصول است و خرج واقعی کشور به چه میزان است. چه کسی مسوول وصول مالیات دولت و چه کسی مسوول نگهداری حساب و رسیدگی به آن می‌باشد. در چنین اوضاعی بود که شوستر به عنوان خزانه‌دار کل امور مالی کشور را بر عهده گرفت.
ورود شوستر به ایران
هیات آمریکایی که مامور انجام اصلاحات بودند، سرانجام در ۱۲ مه۱۹۱۱م. وارد تهران شدند. شوستر و همراهانش که شانزده نفر بودند، از راه پاریس، وین، اسلامبول، باطوم و باکو عازم ایران گردیدند و روز ۷ ماه مه، وارد بندر انزلی (پهلوی) شدند، بعد از چند روز توقف در رشت، در روز ۱۵ مه به مهرآباد رسیدند.
قبل از ورود شوستر به تهران، علی‌قلی‌خان نبیل‌الدوله‌ـ که از روسای بهاییان ایران بود و با عبدالبها همکاری صمیمانه داشت و در آن وقت کاردار سفارت ایران در واشنگتن بود ـ به محفل بهاییان ایران نامه‌ای نوشت و از آنها تقاضا کرد تا در روز ورود شوستر، استقبال شایانی از وی به عمل آورد. بهاییان پس از اینکه از حرکت شوستر از بادکوبه مطلع می‌شوند، دو نفر از افراد انگلیسی‌دان خود را به بندر پهلوی می‌فرستند و هنگام ورود شوستر به ایران، از طرف محفل بهاییان به او خیرمقدم می‌گویند. این دو نفر که از آنجا تا تهران همراه وی بودند، روز ورود او را به محفل تهران اطلاع می‌دهند. دو روز قبل از ورود وی به تهران، نزدیک صد نفر از بهاییان تهران ـ‌که در بین آنها چند نفر انگلیسی می‌دانستندـ، به قریه مهرآباد می‌روند و با فرش کردن قسمتی از راه و تهیه وسایل پذیرایی، مقدم مورگان شوستر و خانواده او را گرامی می‌دارند. هنگام ورود شوستر به تهران، هیچ یک از ماموران دولتی به استقبالش نرفتند، ولی در عوض بهاییان از او استقبال کردند و همین امر سبب شد که سفارتخانه‌های روس و انگلیس و سایر مخالفان ایرانی او بگویند که شوستر بهایی است؛ در صورتی که او بعد از ورود به ایران فهمیده بود که قضیه از چه قرار است و فرقه بهاییت چیست؟
در مهرآباد از طرف عده‌ای از دوستان علی‌قلی‌خان، کاردار سفارت ایران در واشنگتن، وسیله پذیرایی فراهم گردیده بود و فی‌المجلس، معرفی اشخاص به یکدیگر نیز توسط آقای چارلز راسل وزیرمختار آمریکا انجام شد. همراهان شوستر عبارت بودند از: شارل مکاسکی اهل نیویورک، رالف هیلز اهل واشنگتن، بروس دیکی اهل نیویورک و آقای کرنز اهل ایلولو.
منابع:
ـ اتحادیه، منصوره، احزاب سیاسی در مجلس سوم، تهران، نشر تاریخ، ۱۳۷۱.
ـ اتحادیه، منصوره(نظام مافی)، پیدایش و تحول احزاب سیاسی مشروطیت، نشر گستره، ۱۳۶۱.
ـ اوری ـ پیتر، تاریخ معاصر ایران (از تاسیس تا انقراض قاجاریه)، ترجمه محمد رفیعی مهرآبادی، تهران، نشر عطایی، ۱۳۶۸.
ـ اقبال آشتیانی، عباس، تاریخ ایران، تهران، پیمان، ۱۳۸۶.
ـ برار، ویکتور، انقلاب ایران، ترجمه سیدضیاالدین دهشیری، تهران، دانشگاه تهران، بی‌تا.
ـ براون، ادوارد، انقلاب ایران، ترجمه مهدی قزوینی، تهران، نشر کویر، بی‌تا.
ـ براون، ادوارد، نامه‌هایی از تبریز، ترجمه حسن جوادی، تهران، خوارزمی، ۱۳۵۱.
ـ بهار، محمدتقی، تاریخ مختصر احزاب سیاسی، تهران، امیر کبیر، ۱۳۶۳.
ـ حائری، عبدالهادی، تشیع و مشروطیت در ایران و نقش ایرانیان مقیم عراق، تهران، امیرکبیر، ۱۳۶۰.
ـ دولت‌آبادی، یحیی، حیات یحیی، تهران، کیهان، چ ششم، ۱۳۷۱، ج ۳.
ادامه دارد