بیماری مزمن

برای مثال، فیلسوفان اسکولاستیک سده‌های میانه درباره فساد اداری این‌گونه می‌اندیشیدند. فیلسوفان دوره روشنگری -جنبش فلسفی قرن هجدهم که ویژگی بارز آن عقل‌گرایی بود و نظریه‌پردازان دولت دموکراتیک در قرن نوزدهم تعریف دقیق‌تری از فساد اداری ارائه کردند: «سوءاستفاده مقام اداری از وجوه عمومی برای افزایش درآمدش به‌طور غیرقانونی.»

نظریه فلاسفه اسکولاستیک که فساد اداری را ناشی از حرص سیری‌ناپذیر انسان می‌داند، ناقص و نارساست؛ چراکه تاثیر شرایط نهادی مختلف را بر فساد اداری نادیده می‌گیرد و آن را امری فطری می‌پندارد. نظریه فیلسوفان دوره روشنگری گرچه دقیق‌تر است، اما هنوز محدود است؛ زیرا فساد اداری را تنها در شکل غیرقانونی آن در نظر گرفته و به شکل‌های «قانونی» فساد اداری توجه نکرده است. برخی پژوهشگران امروزی فساد اداری را «سوءاستفاده از قدرت دولتی به خاطر نفع شخصی» تعریف کرده‌اند.

در کل می‌توان گفت: «فساد اداری عبارت است از مجموعه طرح‌ها، تصمیمات، کارها، برخوردها و روابطی که در محیط اداره برخلاف خط‌مشی عمومی کشور و قوانین حاکم بر جریان امور اداری و اهداف و منافع جامعه به وقوع می‌پیوندد و موجب تباهی منافع عمومی و مسخ و بیهودگی اداره می‌شود.» آنچه در تمام این تعاریف مشترک است، نوعی هنجارشکنی و تخطی از هنجارهای اخلاقی و قانونی در عملکرد اداری و سازمانی است و ازاین‌رو است که فساد اداری و تعریف آن تابعی از هنجارهای مورد قبول در هر جامعه و فرهنگ آن می‌شود.

انواع فساد

محققان فساد را به انواع گوناگونی تقسیم‌بندی کرده‌اند؛ از جمله:

الف. فساد خرد: به اخذ رشوه‌های اندک از جانب کارکنان دولت برای رفع مشکلات اشاره دارد. همچنین زمانی که در موارد استثنایی از جانب کارمندی درخواست رشوه می‌شود، اما این کار به شکل سازمان‌یافته انجام نمی‌شود، «فساد فردی» صورت گرفته است.

ب. فساد سازمان‌یافته: زمانی که بقای نظام‌ها به وجود فساد بستگی پیدا می‌کند و در این حالت، سازمان‌ها، مقررات و هنجارهای رفتاری با فساد تطبیق پیدا می‌کند.

ج. فساد بزرگ: هنگامی که مسوولان سطح بالای دولتی و سیاستمداران در قراردادها و طرح‌های بزرگ که جنبه ملی دارند، اعمال نظر می‌کنند و سودهای کلان به‌دست می‌آورند.

هیدن همیر، محقق علوم سیاسی فساد اداری را به سه‌گونه تقسیم می‌کند:

۱- فساد اداری سیاه: کاری که از نظر دولت و مردم منفور است؛ مانند دریافت رشوه.

۲- فساد اداری خاکستری: کاری که از نظر دولت منفور است، اما جامعه ممکن است نسبت به آن بی‌تفاوت باشد؛ مانند کوتاهی کارمند در اجرای قوانینی که در بین مردم از محبوبیت چندانی برخوردار نیست.

۳- فساد اداری سفید: کاری که ظاهرا مخالف قانون است؛ اما اجرای آن از نظر دولت و مردم زیاد با اهمیت نیست؛ مانند کمک یک کارمند به یک ارباب رجوع که توانایی جسمی کافی برای ماندن در صف برای گرفتن کالا را ندارد.

 زمینه‌های تاریخی فساد اداری

نگاهی به ویژگی‌های ساختار اداری سنتی و محیط اجتماعی و سیاسی تاریخ معاصر ایران نشانگر مفاسد اداری بسیاری بوده است. حکومت‌های فاسد و مستبد با سوءاستفاده‌های مالی هر آنچه خواستند با ملت ایران کردند. مقام و مسوولیت، ثروت کلانی به همراه داشت و بسیاری از افراد با دادن رشوه، به مقام‌های دولتی و حکومتی دست می‌یافتند و به این ترتیب، مسیر فساد و بهره‌برداری‌های انتفاعی را در جهت منافع شخصی پیمودند. برخی از ویژگی‌های ساختار اداری در مرحله نخست پیدایش و توسعه بوروکراسی مدرن ایران عبارتند از:

   وجود نظام خرید و فروش مشاغل و مقامات رسمی؛

   به مقاطعه دادن سازمان‌های اداری در مقابل استفاده از درآمد آنها؛

   به مقاطعه دادن عایدی اراضی کشاورزی دولتی یا درآمدهای مالیاتی آنها (و مالیات‌ها ـ بطور کلی ـ که پس از وصول آنها سهم معینی به مرکز فرستاده می‌شد و بقیه متعلق به مقام اداری بود) به جای پرداخت حقوق رسمی و منظم به مقامات اداری؛

   جدا نبودن منابع مالی اداری و شخصی؛

   فقدان یک نظام منظم پرداخت حقوق و پاداش در بوروکراسی دولتی و به تعویق افتادن حقوق کارمندان بوروکراسی دولتی، افراد لشکری و پلیس در بسیاری موارد، حتی به مدت یک سال یا بیشتر.

در چنین شرایطی بیشتر احتمال دارد که مقام اداری مانند یک سوداگر رفتار کند. در این ساختار سنتی مقام اداری شغل خود را به‌عنوان یک منبع درآمد انحصاری که از طریق خرید یا به کمک نوعی رابطه سیاسی، خویشاوندی یا شخصی به‌دست آورده است، در نظر می‌گرفت. بنابراین، سعی می‌کرد در مدتی که این انحصار را در اختیار دارد حداکثر بهره‌برداری را از آن به عمل آورد.

در آن دوران به‌دلیل افزایش هزینه‌های دربار یا در مواقع قحطی و خشکسالی یا برای پرداخت غرامت‌ها و قرض‌های خارجی، خرید و فروش مشاغل و مقامات اداری به یک منبع مهم درآمدهای فوری و ضروری دولت تبدیل شد. در بعضی مواقع این کار آن‌چنان توسعه یافت که مقامات را زود به زود، حتی سالی یک یا دوبار، عوض می‌کردند و مشاغل آنان را به افراد دیگری می‌دادند تا پول بیشتری به‌دست آورند. این‌گونه شیوه‌های استفاده از مشاغل و منابع درآمد بوروکراسی موجب می‌شد افرادی که شغلی به‌دست می‌آوردند، سعی کنند در کوتاه‌ترین زمان با استفاده از این موقعیت، اصل مبلغی را که پرداخته بودند به علاوه منافع آن به‌دست آورند.

آنچه مسلم است این است که فساد اداری ویژگی نظام‌های استبدادی سنتی نیست و در بیشتر نظام‌های اقتدارگرا و دیکتاتوری و حتی در بعضی دموکراسی‌های صنعتی دیده می‌شود. با وجود این، شکل‌های اداری، عمق و دامنه آن و مجاری و فنونی که از طریق آنها اعمال می‌شود، تابع ویژگی‌های اساسی نظام سیاسی است. ازاین‌رو، می‌توان فساد اداری را در اغلب حکومت‌ها و دوره‌های تاریخی این کشور مشاهده کرد که در اینجا سعی می‌شود پدیده فساد اداری در دوران‌های مختلف تاریخ معاصر ایران مورد بررسی و مطالعه علمی واقع شود.

 فساد اداری در عصر قاجار

ایران چه در عصر قاجار و چه قبل از آن ضربه‌های بسیاری از فساد مالی و عواقب آن مانند فقر و تبعیض خورده است. قراردادهای ترکمانچای، گلستان، تالبوت، دارسی و تشکیلات فراماسونری، کاپیتولاسیون و انقلاب سفید، همه به نوعی باج دادن به بیگانگان و سوءاستفاده‌های مالی توسط ایادی داخلی و خارجی بوده است که گوشه‌هایی از فساد مالی و اداری را نشان می‌دهد. سلاطین قاجار جملگی مرتکب اعمال فسادآلودی بودند که هر یک به نوعی پرده از چهره فاسد آنان برمی‌داشت.

در تاریخ آمده که آقا محمدخان قاجار برای به‌دست آوردن جواهرات نادری، دست به جنایت‌های بسیاری در خراسان زد؛ از جمله اینکه حاکم خراسان را در فجیع‌ترین شکل به قتل رساند. دست‌اندازی به بیت‌المال، باج‌گیری و نیز سوءاستفاده‌های مالی به وفور وجود داشت. بیشتر ماموران دولتی حاضر به گرفتن رشوه بودند و حاکمان محلی نیز به این امر مبادرت داشته و به ثروت‌اندوزی مشغول بودند. آنها در نخستین فرصت، مبالغی را که برای خرید مقام خود پرداخته بودند از مردم طلب می‌کردند. در این دوران برخی افراد با پرداخت رشوه، به القاب خاصی منتسب می‌شدند که هرگز شایسته آن نبودند. این القاب حتی به اشخاص غیرممیز نیز داده می‌شد.

 فساد اداری در دوره پهلوی

الف. پهلوی اول

با ایجاد دگرگونی‌های اساسی در ساختار جامعه و دولت، همراه با گسترش روابط سرمایه‌داری و ایجاد ارتش مدرن، برای نخستین بار بوروکراسی مدرن و دولت مدرن در جامعه ایران در این دوره استقرار یافت که جامعه ایران را در مقایسه با جامعه سنتی و عقب‌مانده اواخر دوره قاجار به‌کلی دگرگون ساخت. در دوره رضاشاه در مقایسه با دوره قاجار فساد اداری تا حدی محدود شد. اغلب پژوهشگران محدود بودن فساد اداری را در این دوره ناشی از سه عامل دانسته‌اند: ۱- فقیر بودن جامعه ایران به علت نبودن درآمدهای خاص از جمله نبود درآمدهای نفتی. ۲- ایجاد دولت مدرن؛ زیرا دولت در آن دوره بر اساس الگوی مدرن اروپایی بازسازی شده بود و کمتر پذیرای فساد و نارسایی‌های موجود بود. ۳-  نگرش شخص رضاخان نسبت به فساد اداری؛ زیرا وی بر خلاف پسرش، در زمینه فساد اداری بسیار سخت‌گیر بود و کمتر فساد اداری را تحمل می‌کرد. با وجود این، فساد اداری به کلی از میان نرفت و در سلسله‌مراتب پایین بوروکراسی اداری و نظامی نیز وجود داشت و رضاخان پس از کناره‌گیری متهم شد که ثروت بسیاری به‌دست آورده و بسیاری از مالکان را با وسایل گوناگون مجبور کرده است که زمین‌های مرغوب کشاورزی را به او واگذار کنند.

 نتیجه بحث

فساد اداری، پدیده‌ای است که در دنیای امروز به ویژه در کشورهای در حال توسعه، به‌عنوان یکی از مهم‌ترین عوامل بر سر راه پیشرفت جامعه، مطرح شده و این پدیده توانسته است صدمات جبران‌ناپذیری را بر سرعت حرکت چرخ توسعه جامعه ایجاد کند. تاثیر عوامل گوناگون در شکل‌گیری فساد، به آن ماهیت پیچیده‌ای داده است که در نتیجه آن، بسیاری از برنامه‌های طراحی‌شده دولت‌ها برای مبارزه با فساد به شکست انجامیده

است. بنابراین از گذشته تا امروز با وجود برنامه‌های اصلاحات اداری و قوانینی که برای مبارزه با فساد اداری یا تعدیل آن وضع شده، مساله فساد اداری حل نشده و ریشه آن کنده نشده است. سوالی که در اینجا مطرح می‌شود این است که چرا چنین است؟ بی‌گمان، علت آن کمبود قوانین نیست؛ زیرا می‌دانیم که به‌ویژه در زمینه امور مالی برای جلوگیری از حیف و میل درآمدها و منابع مالی دولت، قوانین و مقررات و روش‌های نظارت و کنترل چندان مفصل است که اغلب دست و پا گیر است و باعث کندی اجرای برنامه‌ها و هدف‌های سازمان‌ها می‌شود. اما با وجود این، فساد اداری و سوءاستفاده از منابع مالی عمومی همچنان یکی از مسائل مهم سازمان‌های اداری ماست. بنابراین باید علت اصلی استمرار فساد اداری را در عوامل دیگری جست‌وجو کرد. عوامل فرهنگی ـ اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و اداری از جمله عوامل مهم این پدیده به شمار می‌روند.

شیوع فساد در جامعه، مسیر بسیاری از پیشرفت‌های اجتماعی و ملی را بسته و هزینه‌های هنگفتی را بر دوش کشور و در نهایت مردم گذاشته است. یکی از مهم‌ترین این هزینه‌ها در سطح کلان، افزایش فاصله طبقاتی میان طبقات اجتماعی غنی و فقیر است که پیامد آن احساس نبود عدالت اجتماعی در نگرش‌ها و اذهان توده مردم است. بر این اساس است که اعتقاد به نظام اجتماعی (به قول دورکهایم: وجدان جمعی) کاهش می‌یابد و به عبارت دیگر، کنترل روانی افراد روی رفتار خود ـ که نقش مهمی در آلوده شدن کارکنان به فساد اداری دارد ـ کم می‌شود.

بر همین اساس، می‌توان گفت: تجربه طولانی بوروکراسی جدید ایران نشان می‌دهد که اقدامات جزئی و پراکنده یا موسمی و نگریستن به بوروکراسی از دیدگاهی صرفا فنی و بدون بررسی و تحلیل جامعه‌شناختی ساختار اداری، به هیچ‌روی راه درمان بیماری مزمن فساد اداری و ناکارآمدی بوروکراسی نخواهد بود و جز با اصلاحات اساسی مسائل فراوان موجود در نظام اداری، از جمله فساد اداری ـ که در اینجا بررسی شد  ـ حل نمی‌شود.

برای حذف یا کاهش فساد اداری در نظام اداری و سطح جامعه، نیازمند برنامه‌هایی اساسی و همه‌جانبه هستیم که با تاثیر بر فرهنگ عمومی جامعه و ابعاد آن همچون فرهنگ سازمانی (به‌عنوان پدیده‌ای که به‌طور مستقیم از فرهنگ جامعه تاثیر می‌پذیرد)، پیشگیری از بروز فساد اداری را هدف قرار دهد، به جای آنکه از طریق طراحی رویه‌های تنبیهی و پس از وقوع با آن مبارزه کند. فرهنگ سازمانی از کارکردهای گوناگونی برخوردار است و می‌تواند با معرفی الگوی رفتاری مطلوب به کارکنان، رفتار آنان را کنترل کند و منجر به تثبیت شیوه‌های مطلوب انگیزش رفتار کارکنان شود و در آنها نوعی تعهد و احساس مسوولیت نسبت به چیزی به وجود آید که آن چیز، بیش از منافع شخصی فرد است که پیامد و نتیجه آن کاهش آثار و نشانه‌های فساد در کلیه سطوح جامعه خواهد بود.